COP30得与失：《巴黎协定》十周年，气候多边主义仍在危机中跋涉

文/ 陈钰什

封面图源：新华社

2025年11月10日至22日，联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）在巴西亚马孙雨林地区的帕拉州首府贝伦市举办。（本次）贝伦大会在分歧中落幕，全球气候治理体系正在裂变与重构，而清洁能源与气候投融资的现实正在把这套体系推向一个更“算账”的时代。

今年是《巴黎协定》达成十周年。全球气候界把目光投向巴西亚马孙雨林深处的贝伦市，希望在第30届联合国气候变化大会上找到“1.5℃目标”新的抓手。但现实情况是，联合国环境规划署据最新的《排放缺口报告2025》判断，在各国现有政策路径下，本世纪全球升温仍显著高于1.5℃，即便叠加目前已宣布但尚未完全落实的新增国家自主贡献（NDC），“温升”也难以被完全压制在安全区间内。

在这样的物理现实和政治疲劳之下，美国30年来首次缺席气候谈判，地缘政治紧张和化石燃料利益集团的反对，使会议进程处处受限。大会延期一天后，最终达成的《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》协议（下称“最终协议”），更像是一份带有较强自愿色彩的政治性文件。谈判一度陷入僵局，多国部长级代表在空旷的会议大厅里连续鏖战十余小时，本身就是当下气候多边主义困境的写照。

在贝伦，我们看到的是一个在科学压力与政治现实之间艰难寻找平衡的国际社会：文本中仍然强调“坚持1.5℃目标”，但财政与投资安排已经在事实上为一个气候风险更高的世界做准备了。

COP30闭幕式，图源：COP30官方，Ueslei Marcelino/摄

陈钰什 博士

玲珑计划三期伙伴

ISO可持续金融科技工作组专家

中国环境科学学会碳达峰碳中和专委会委员

美国缺席下的领导力真空

特朗普政府上台后，美国再次宣布退出《巴黎协定》，并在COP30上留下了30年来首次“国家代表团空缺”的位置。这一变化，并不只是会议现场少了一面旗帜，而是最大发达经济体在《公约》框架内的制度性退场。

美国的缺席削弱了传统的领导结构，也动摇了发达国家在气候问题上的集体雄心。过去十余年间，无论是《哥本哈根协议》《巴黎协定》，还是格拉斯哥“气候协定”，美国在规则设计、议程设置和资金承诺上都扮演关键角色。如今这一角色突然“缺席”，使得原本就不牢固的信任基础进一步被侵蚀。

正如美国前气候特使斯特恩所说：“虽然美国民间力量仍在支撑气候行动，但在国家层面没有领导力，这很严重，也造成很大问题。”美国无法像以前那样在国际上参与、领导或协调，也让西方发达国家失去了“领头羊”。

需要强调的是，美国联邦政府的缺席，并不意味着美国社会整体退出气候议程。加州、新墨西哥州等通过“美国气候联盟”联合组团出席COP30，重申其此前提出的减排目标，并继续在可再生能源、电动车、建筑节能等领域与其他国家和城市开展合作。这种“联邦层面空席”与“地方与市场不缺席”的组合，反映的是全球气候治理主体的多元化：国家不再是唯一的行动单元，地方政府、企业和金融机构正主动寻找参与路径。

问题在于，这样的参与更多是基于自身发展和竞争考量，而不是基于《公约》框架下的“共同但有区别的责任”。美国资本愿意为清洁能源和气候适应投资，是因为这里存在稳定的需求和可观的回报，而不是为了完成某个多年未兑现的资金承诺。这一逻辑，正在重新塑造多边谈判的议题边界与权重。

脆弱共识下的有限成果

尽管矛盾突出，贝伦会议并非一无所获。首先，在最终协议中，发达国家承诺到2030年将对发展中国家的适应资金较当前水平翻倍，以支持脆弱国家应对气候风险。这一安排，是对发展中国家尤其是小岛屿国家的一项重要政治回应，也是贝伦能够明确写入文本的少数具体承诺之一。

森林议题是另一处相对清晰的进展。大会宣布成立“热带森林永续基金”（TFFF），拟通过发行债券的方式筹集1250亿美元，其中约250亿美元为公共资金提供的风险担保，以撬动私人资本进入森林保护领域。各国政府和多边机构合计承诺约95亿美元的森林保护资金，其中近70亿美元流向巴西，用于亚马孙流域的森林恢复和防止非法砍伐。

但如果把这些数字放在全球需求的尺度下审视，其局限非常明显。以气候适应为例，《气候适应缺口报告2025》估算，到2035年，发展中国家的气候适应资金需求每年约为3100亿至3650亿美元，而目前发达国家流向发展中国家的公共适应资金，每年只有约260亿美元，且2023年较2022年的280亿美元有所下降。现有资金与需求相比，缺口在12至14倍之间。

更具雄心的减排方案则遭遇更大阻力。以英国、法国和哥伦比亚为代表的80多个国家曾在会场内推动，将化石燃料“逐步退出”的路线图写入文本，明确提出时间表与阶段性目标，但在沙特、俄罗斯等化石能源出口国的坚决反对下，最终决议仅保留了原则性、非约束性的表述，没有形成新的政策硬约束。

哥伦比亚代表直言，最终协议“距离应有的雄心仍有差距”，不愿接受一份“没有跟上科学要求”的气候文件。对于许多发展中国家而言，这并不只是象征性的措辞之争，而是切实关乎未来几十年气候风险、财政支出和发展空间的分配问题。

气候融资：从“翻倍”到“缺口结构性扩大”

贝伦文本最值得检视之处，在于气候资金的“量”和“质”。

从资金总量看，问题最突出的仍然是适应领域。根据《气候适应缺口报告2025》，发展中国家到2035年的适应资金需求估计为每年3100亿至3650亿美元，而2023年发达国家向发展中国家提供的公共适应资金只有260亿美元，比2022年的280亿美元略有下降。即使贝伦承诺在当前基础上“翻倍”，也难以接近实际需求，更难以弥补过去多年承诺与落实之间的缺口。

从资金结构看，债务工具占比过高。报告显示，近年来发展中国家获得的适应资金中，约一半以上以债务形式提供，非优惠贷款占比上升明显。对于已经处在高债务压力、又高度暴露于气候风险的国家而言，这意味着“为适应而加杠杆”。每一次极端天气导致基础设施损毁、农田减产，不仅增加财政压力，还可能推高主权利差、抬升未来借贷成本。

从制度安排看，新的“集体目标”与需求之间存在明显差距。巴库COP29上通过的新集体量化目标（NCQG）提出，到2035年，每年至少向发展中国家提供3000亿美元气候资金，由发达国家“发挥主导作用”。这一数字相较于此前“每年1000亿美元”的目标有所提高，但既没有单独设定适应资金的最低比例，也未充分考虑通胀因素。按照《适应缺口报告》的测算，到2035年，考虑通胀后的发展中国家适应资金需求将升至每年约4400亿至5200亿美元，明显高于NCQG所能覆盖的水平。

在公共资金明显不足的背景下，谈判方寄希望于撬动私人资本。《气候适应缺口报告2025》认为，在国家适应计划（NAP）和NDC中优先排序的公共适应项目中，大约15%至20%有望通过私人投资方式落地，理论上每年可撬动约500亿美元的私人资金；与此同时，企业为了保护自身资产和供应链进行的“自我适应投资”，规模有可能远高于这一数字。

但资本市场给出的反馈并不乐观。摩根士丹利《Sustainable Reality 2025》报告显示，截至2025年6月底，全球可持续基金资产约占全部公募基金资产的6.7%，这一占比低于2023年同期的7.2%。2025年上半年，可持续基金整体维持正收益，但净流入规模明显低于前几年，部分地区甚至出现季度性的资金净流出。利率高企、地缘风险上升和国内政治争论，使得部分投资者对“气候”与“可持续”主题持更谨慎态度。

总体而言，多边进程一方面在不断呼吁“提高气候资金的数量和质量”，另一方面，在财力受限和债务压力加大的现实下，能够落实到项目和预算中的新增资金却十分有限。对于已经频繁遭遇极端天气冲击的发展中国家来说，这种“口头翻倍、账面停滞”的状态，很难支撑其提高NDC雄心。

清洁能源产业的现实与新的气候政治

与资金端的迟缓相比，清洁能源产业的变化更为直接。国际能源机构最新版数据表明，按照各国现有政策和项目推进情况测算，2025年前后，可再生能源发电有望首次超过煤电，成为全球最主要的发电来源。这一趋势并非某一个国家政策的胜利，而是中国、欧盟及多个新兴经济体在技术创新、成本下降和规模化部署方面长期积累的综合结果。

中国在光伏组件、电池和电动车等领域的制造能力，已经在全球供应链中具有举足轻重的地位。欧盟和美国则通过产业政策、补贴与关税组合，试图在本土培育完整的新能源产业链，以应对供应链安全和就业压力。

贝伦最终文本中增加了“气候政策不应成为隐性贸易壁垒，并鼓励与世界贸易组织建立对话机制”的表述，反映了各方对“气候—贸易—产业”关系的现实担忧。一方面，发达经济体在谈判中强调“供应链多元化”和“去风险”，会场之外则通过碳边境调节机制（CBAM）、本地补贴条款等手段，重塑全球清洁能源产业分工；另一方面，以中国为代表的新兴经济体强调开放市场和技术扩散，希望利用自身的成本优势推动全球减排。

从全球排放看，清洁能源扩张的同时，化石燃料并未出现决定性的绝对下降。《排放缺口报告2025》指出，2024年全球化石燃料相关二氧化碳排放仍在小幅增长，石油、天然气和煤炭的直接和间接排放合计，仍占全球温室气体排放的绝大部分。在缺乏针对化石燃料产量和新项目投资的硬性约束时，“新增绿电”在许多国家更多是满足增长的能源需求，而不是替代存量化石能源。

这也解释了为什么围绕清洁能源产业的讨论，在贝伦会议上既热闹又敏感——它同时关系到减排、产业竞争、就业与安全议程。气候谈判越来越难以脱离这一复杂背景进行，仅靠技术乐观主义，难以掩盖结构性矛盾。

多边主义在危机中跋涉

从参与度看，COP30的“出席率”仍然很高。198个《公约》缔约方中，仅美国、阿富汗、缅甸和圣马力诺4国缺席，约98%的主权国家仍然把联合国气候大会视作重要的沟通平台。这一点，在当前多边体系普遍承压的背景下，并不容易。

从制度建设看，适应议程提供了一个观察多边韧性的窗口。据《气候适应缺口报告2025》统计，已有约172个国家制定了某种形式的国家适应政策、战略或计划，相比前一年略有增加；但仍有一些国家尚未启动相关工作，还有36个国家的适应文件已超过10年未更新，其现实指导意义值得打问号。

在首轮透明度报告中，提交了较为完整气候影响与适应信息的国家，累计上报了1600多项适应行动，其中大部分是风险评估、预警系统建设和能力建设等“过程性举措”。真正可以清晰衡量“适应效果”的成果性指标仍然比较缺乏，这意味着即便在下一轮全球盘点中，国际社会对“哪些行动真正降低了脆弱性”的认识仍将是不完整的。

联合国秘书长古特雷斯在大会前强调，“现在的重点不再是谈判，而是执行”。从贝伦的实际情况看，执行本身也受到多个层面的制约：一是大国之间在地缘政治和安全议题上的分歧，使得气候议题在政治议程中的优先级下降；二是高利率和债务压力，让许多发展中国家连维持基本公共服务都感到吃力，更难为长期的适应投资腾挪空间；三是私营部门虽在减排和适应讨论中越来越活跃，但实际资金投入明显受宏观环境影响。

即便如此，贝伦会议仍然体现出多边进程残存的韧性。多数缔约方选择在一个困难年份继续坐在一起，哪怕成果有限，也试图在资金、适应和清洁能源等具体议题上维持合作框架。城市、地方政府、企业和民间社会的参与度不断提高，通过各类联盟、倡议和自愿承诺，把气候议题嵌入金融监管、供应链管理和城市规划等更具操作性的领域。

贝伦会议传递出的一个关键信号是：在大国领导力明显不足的情况下，气候多边主义不会立刻崩塌，但会被迫调整角色。新兴经济体、次国家主体和市场力量正在形成新的推动力，它们之间并不总是协调，有时甚至相互掣肘，却在客观上共同塑造着新的全球气候治理格局。

真正的考验在于，面对不断扩大的减排与适应缺口，这些自下而上的力量能否在有限的资金和政策空间内，避免出现“表面合规、实质拖延”的局面。

2026年的COP31将由土耳其主办，届时世界将再次检验几个问题：气候议题能否在复杂的地缘政治环境中保持足够优先级；《巴黎协定》确立的1.5℃目标是否仍然被视为共同基准；适应资金“缺口不断拉大”的趋势能否得到扭转，而不是继续依赖灾后救助来被动应对。

贝伦会议表明：

气候多边主义依然存在，但已经失去了早期的乐观预期。下一阶段，它能否在更严格的科学约束、更有限的财政空间与更复杂的政治环境中找到可行路径，将直接决定全球气候治理在未来十年的成败。