楚雄市创新自然资源管理促进生态文明建设的经验与问题对策建议

近年来，楚雄市国土资源局着眼于统筹经济、社会与生态文明建设的协调发展，持续推进资源管理与生态文明建设领域的创新举措。在全力保障发展需求、切实保护自然资源的同时，生态文明建设亦斩获了崭新的成效。

一、加快推进土地开发整理，建立生态农业示范区。

近年来，楚雄市国土资源局将土地开发复垦视为统筹城乡发展的一项关键举措，予以高度重视并积极推进。该局进一步加大资金投入力度，完善相关政策措施，大力开展土地开发与建设用地复垦工作，成功实现了经济效益与社会效益的双丰收。自向国家和省级层面争取实施国家及省级投资土地开发整理项目以来，楚雄市的项目实施规模逐步扩大，从最初的小规模、少量项目，发展到如今的大规模、多数量项目；实施范围也从涉及个别乡（镇）拓展至全市全面铺开。

通过对“田、水、路、林、村”进行综合整治，楚雄市达成了“田块平整化、沟渠永久化、设施配套化”的目标。这不仅优化了土地利用结构，还极大地改善了当地群众的生产与生活条件，有力促进了土地的节约集约利用，为农业生产机械化创造了有利条件。与此同时，生态环境得到显著改善，资源利用呈现良性循环态势，土地、水、气候等资源得以合理利用，有效增强了农业发展的后劲。如今，楚雄市呈现出一幅“田成方、路相连、渠相通、旱能灌、涝能排”的现代化高效生态农业区景象，为现代农业的蓬勃发展奠定了坚实基础。

依据云南省自然资源厅与楚雄州国土资源局的相关要求，已完成自2013年起实施项目的验收工作，具体情况如下：

其一，苍岭镇石涧村土地整治项目。该项目建设规模达238.35公顷，总投资为717.47万元。于2015年7月3日，此项目已顺利通过省国土资源厅的终验。

其二，东华镇本东、新柳2个村土地整治项目。项目建设规模为345.63公顷，总投资1267.9万元。目前，已完成省国土资源厅组织的工程量复核工作，工程设计变更也已获得省国土资源厅的批复。当下，正开展结算审计工作，并就相关事宜进行协商处理，同时收集、整理、补充和完善项目的相关竣工资料，正按照州国土资源局的要求上报初验工作。

其三，东华镇邑多么村、大地基乡红卫桥村等5个村委会土地开发整理（补充耕地）项目。项目建设规模为84.36公顷，总投资529.48万元。该项目于2015年9月30日已通过州国土资源局的终验。

其四，新村镇、西舍路镇土地整治（补充耕地）项目。项目建设规模为39.64公顷，总投资192.93万元。此项目于2015年9月30日已通过州国土资源局的验收。

其五，积极组织申报土地整治项目。会同专业队伍对中山镇、西舍路镇、三街镇、树苴乡、八角镇、子午镇等乡镇的土地整理项目进行了踏勘。目前，已完成子午镇罗只碑村委会等2个村的土地整治项目的规划设计工作，并已上报州国土资源局和省国土资源厅待评审。同时，正在开展中山镇、西舍路镇、八角镇土地整治（补充耕地）项目以及子午镇挖铜村土地整治项目的可行性研究工作。

其六，认真做好相关项目的实施前期准备工作。其中包括市级投资1004.81万元、建设规模为132.08公顷的西舍路镇西舍路村、新华村、清水河村土地整治（补充耕地）项目，以及省级投资570.92万元、建设规模为296.64公顷的吕合镇吕合村、新庄村土地整治项目。

二、在推进土地开发整理工作过程中，取得了诸多显著成效。

具体如下：其一，有效增加了耕地面积，保障了全市耕地总量的动态平衡。通过对项目区域开展土地开发与整理工作，缓解了楚雄市人口众多但耕地资源相对匮乏的矛盾，弥补了因人口增长、非农建设用地占用以及自然灾害损毁等因素导致的耕地减少，为全市粮食生产安全提供了坚实保障。

其二，显著改善了项目区的耕作条件，提升了耕地质量。通过对项目区耕地进行平整，科学合理地规划田间道与生产路，并配套完善农田水利设施，成功打造出旱涝保收的高产稳产农田。这不仅降低了每亩耕地的生产成本投入，还提高了单位面积产量，增加了粮食总产量，使耕地产出率得到明显提升。同时，将项目区耕地纳入基本农田保护区进行严格保护，切实确保了耕地保有量，有力地保护了耕地资源。

其三，有力推动了农业产业化进程，充分发挥了社会效益与经济效益。土地整治项目的实施，改善了农业生产条件，提高了耕地质量，为产业结构调整创造了有利条件，有利于实现集约化生产，从而加快了农业产业化发展的步伐。

项目的实施赢得了项目区群众的广泛拥护与高度肯定，充分彰显了显著的社会效益与经济效益。

在节约集约用地方面，大力推进相关工作，积极研究并制定具体政策与办法。从优化城市用地结构、提升工业用地投入产出率、强化建设用地批后监管、盘活存量建设用地等多个维度着手，进一步提高节约集约用地水平。全面推行工业用地招拍挂出让制度，逐步实施基础设施建设用地有偿使用，持续提高土地资源的市场化配置比例与配置效率。在土地市场调控工作中，适时、适度、适量推出商住用地，确保商住用地结构优化以及供需平衡，推动房地产市场实现健康、平稳、可持续发展。

在生态文明建设推进过程中，注重提高服务效率。创新并完善征地补偿安置办法以及被征地农民基本生活保障制度，确保被征地农民实现即征即保，保障制度全面覆盖。进一步健全市区征地拆迁工作机制，加快征地政策处理进度，为重点工程建设的顺利推进提供有力保障。

今年4月16日至4月22日，楚雄市国土资源局围绕节约集约利用国土资源、建设绿色矿山、保护地质生态环境建设等内容，面向全市矿山企业、山区中小学校、乡（镇）集市以及人口密集的楚雄市桃源湖市民广场开展宣传活动。此次宣传旨在普及国土资源科学知识，推广新理念、新方法和新技术，引导全社会树立节约集约利用国土资源的意识，促进经济发展方式转变，共同推进国土资源领域的生态文明建设。

其一，秉持以责任推动保护、以建设促进保护的理念，完善耕地保护的目标考核机制、责任追究机制以及违法查处机制，全面落实耕地保护的各项制度与措施。积极开展基本农田保护示范区建设，切实守护好全市80.37万亩耕地和62.29万亩基本农田。加快矿山布局与矿业结构调整进程，推动矿产资源实现规模化开采与集约化利用；加速废弃矿山治理工作，保护好矿山生态环境，在资源保护过程中推进生态文明建设。

其二，在土地开发整理工作中，始终将土地开发复垦视为统筹城乡发展的关键举措，加大资金投入力度，完善相关政策措施。注重开展土地开发与建设用地复垦工作，充分发挥全市低丘缓坡资源丰富、开发潜力巨大的优势，以加快低丘缓坡开发利用规划编制为重点，努力在合理开发利用低丘缓坡方面寻求新的突破，在保障经济发展的同时推进国土资源领域的生态文明建设。

其三，优化资源配置，推进节约集约用地。从优化城市用地结构、提升工业用地投入产出率、强化建设用地批后监管、盘活存量建设用地等方面着手，提高节约集约用地水平，在资源优化配置过程中推进国土资源生态文明建设。

其四，创新并完善征地补偿安置办法以及被征地农民基本生活保障制度，在提高服务效率的过程中推进国土资源生态文明建设，保障被征地农民的合法权益。

三、开展矿山企业专项整治，建立生态矿山地质环境。

楚雄市委、市人民政府立足实际情况，将“打非治违”专项行动确立为全市15个相关职能部门以及涉煤乡（镇）当前工作的首要任务。各部门紧密协同煤矿安全监管部门及其他职能部门，构建联合执法机制，以提升“打非治违”专项行动的执法效率，严厉惩处各类非法违法、违规违章行为。

在开展“打非治违”专项行动时，注重以下几个方面的结合：
一是将属地监管与行业督导相结合，全面且深入地推进“打非治违”工作；
二是把从严、从快执法与公正、规范执法相结合，秉持依法办事的原则；
三是将严厉打击非法违法生产经营建设行为与质量标准化建设相结合，着重强化基础工作；
四是把打击非法违法生产经营建设行为与持续深入开展安全生产专项整治活动相结合，注重工作的实际成效；
五是将日常执法与明查暗访相结合，着力改进执法方法和手段；
六是把查找深层次问题与完善规范制度相结合，做到打击一处、整治一处、巩固一处，以规范安全生产法治秩序。

通过以上举措，健全和完善安全生产长效机制，督促煤矿企业切实履行安全生产主体责任，扎实开展隐患排查治理工作，坚决防范并遏制较大及以上安全生产事故的发生。

针对煤矿企业生产规范问题

严厉打击煤矿企业存在的无证照或证照失效仍进行非法生产的行为，以及煤矿超层越界、一证多井或采用非正规开采方式等违规现象。着力整治煤矿未按规定办理采矿许可证、安全生产许可证、职业卫生安全许可证的延期与变更手续，以及法人（矿长）安全资格证的复训、变更手续等问题。同时，整治煤矿超能力、超强度、超定员、超界限生产，以及开拓部署、生产布局不合理，或使用国家明令禁止、淘汰的工艺设备等情况。

针对矿产资源开采与转让问题

坚决打击以探代采、私挖滥采和盗采矿产资源，以及非法转让探矿权、采矿权等违法行为。对2017年度矿产卫片执法检查工作中的违法图斑进行整治，同时整治其他违反矿产资源管理法律法规进行勘察开采矿产资源的行为。

针对煤矿对监管指令执行问题

严厉打击煤矿拒不执行安全监管监察指令的行为。整治煤矿在停产、检查、盯守、整治、验收等环节存在的不到位问题。

针对煤矿施工资质与建设流程问题

打击煤矿无资质施工行为。整治煤矿未批先建、边批边建、边建设边生产或拖延建设工期，以及以包代管、层层转包、违法分包等问题。

针对煤矿安全生产责任落实问题

打击煤矿违章指挥、违规作业、违反劳动纪律等行为。整治煤矿在安全投入、安全培训、基础工作、现场管理、煤尘防治及应急救援等方面不到位，导致安全生产主体责任不落实的问题。

针对煤矿诚信与图纸管理问题

打击煤矿图实不符、弄虚作假、蓄意逃避安全监管监察的不诚信行为，以及停产整顿未经验收擅自组织生产、关闭取缔后又擅自生产建设、应关未关或关闭不到位等情况。整治煤矿图纸测绘不及时、填绘不准确、标注不完善、管理不规范等问题。

针对矿山实地勘察与年检工作

组织开展了楚雄市辖区内65个矿山的实地勘察与年检工作。通过实地勘察与年检，基本达成最低勘查投入要求，有效遏制了“边探边采、以探代采”等违法违规行为。

针对矿山地质灾害治理工作

在国家、省、州的支持下，近年来楚雄市共投入6000余万元资金，对全市33个矿山地质灾害点进行全面治理。同时，针对已排查出的98个地灾隐患点，逐个落实预防预报措施，全力保障人民群众的生命财产安全。目前，楚雄市正积极向云南省国土资源厅申报楚雄市西舍路镇政府驻地（项目预算投资1500万元）、吕合镇石人坡地面塌陷（项目预算投资1500万元）两个特大型地质灾害治理项目。其中，西舍路镇政府驻地滑坡治理项目施工图设计已通过云南省国土资源厅组织的专家评审，目前正按程序进行招投标准备工作；吕合镇石人坡地面塌陷治理项目施工图设计正在接受省厅审查，待方案审查通过后将按程序组织招投标工作。

四、建立生态矿山地质环境取得的成绩。

为切实加强矿山地质环境的保护工作，在本市行政区内从事采矿活动的采矿权人，需严格按照《楚雄市国土资源局关于转发〈楚雄州国土资源局关于实施《云南省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》有关问题的通知〉的通知》的相关规定，履行矿山地质环境恢复治理义务，并缴存矿山地质环境恢复治理保证金。

本年度内，楚雄市国土资源局对辖区内所有矿山企业开展了矿山地质环境恢复治理保证金的清理与收取工作。截至目前，已完成77家矿山企业的清理工作，共收取矿山地质环境恢复治理保证金386,281.28元。此项工作的顺利推进，为楚雄市矿山地质环境的恢复治理工作奠定了坚实基础。

为实现地质环境稳定、生态系统恢复以及景观风貌美化的目标，近年来，楚雄市国土资源局组织开展了对楚雄市周边矿山地质环境问题的集中摸底调查工作。基于此次调查结果，建立了完善的监管档案，明确记录矿山的位置与范围、主要地质环境问题、责任主体、应采取的治理措施以及治理时限等关键内容。按照轻重缓急的原则，确定时间要求，分年度有序推进治理工作。

依据“谁破坏、谁治理”的原则，由市国土资源局督促采矿权人承担矿山地质环境的治理恢复责任。在推进治理行动的过程中，该市积极探索并实践吸引社会资金投入矿山地质环境治理的有效途径。通过深入研究并制定土地、矿产、财税等领域的优惠政策，吸引社会资金参与治理工作，构建起“政府出资引导、优惠政策扶持、社会资金参与”的矿山地质环境治理新机制。

五、存在的困难及问题。

其一，在土地整治项目实施过程中，工程结算与审计环节耗时较长，涉及程序繁杂，致使项目从启动实施到最终验收的时间周期显著拉长，验收工作面临较大难度。

其二，部分项目工程的规划设计方案与当地实际情况存在局部不匹配的状况，给项目实施带来一定阻碍，进而导致局部设计变更。

其三，楚雄市耕地后备资源极为匮乏，可开发利用的未利用地不仅面积有限，且分布零散，这使得土地整治项目（补充耕地）在选址、申报以及立项入库等环节面临较大困难。

其四，历史遗留的矿山纠纷数量较多，长期以来难以有效解决，导致维稳工作任务艰巨，对楚雄市生态矿山地质环境的健康发展形成了制约。

其五，绝大部分砂、石、砖厂因矿区面积较小，普遍存在越层越界开采的现象，给生态矿山地质环境治理工作带来较大挑战。

其六，矿山地质环境恢复治理工作推进成效不佳，增加了开发与治理同步推进的工作难度。

其七，多数探矿权存在勘查年度工作任务无法按时完成的问题，且后续针对勘查工作的监管措施未能有效跟进，生态矿山地质环境治理工作任重道远。

六、对策建议。

一是树立“资源有限、生态无价”的理念，将土地资源与生态环境纳入发展成本考量范畴。推动城市开发建设用地与具备生态功能的耕地、基本农田保护区、园地、林地等实现良性融合，依据各地实际情况，因地制宜地调整各类用地布局。对各类工业用地开展科学合理的利用规划，进一步优化空间布局，构建良好的生态土地利用格局，逐步营造人与自然和谐共生的人居环境。

二是实施差别化土地利用政策，对用地企业的投资项目类型、产业政策契合度、公司规模等要素进行全面评估。综合考量楚雄市城市开发建设进度、人口密度、产业布局以及发展定位，经过反复研究论证，严格把控用地审批关口，提高土地资源开发的准入门槛，提升土地使用效率，严格限制高耗能、高污染企业的用地申请。

三是秉持“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理”的原则，加大土地巡查力度。以卫片执法检查为契机，持续保持对各类违法违规用地行为的高压打击态势，加大对违法用地行为的查处力度。加强与相关部门的联合执法协作，强化对污染物来源的管控，加大污染防治工作力度，切实保护土地生态环境，保障农产品质量安全和优良的人居环境。

四是拟定永久性基本农田划定方案，按照经批准的规划要求，明确耕地保有量和基本农田保护面积。结合乡镇土地利用总体规划编制成果，将基本农田保护责任逐级分解至镇、村、组，严格落实耕地和基本农田保护目标。高标准推进省、州、市农村土地综合整治示范项目及金土地工程的实施。在对田、水、路、林、村等进行综合整治的过程中，积极推动农用地和农村建设用地的整理工作，加大基本农田建设力度，严格保护生态用地，充分发挥耕地尤其是基本农田在优化城镇和产业用地结构中的生态支撑作用，进一步促进人口、经济的集聚与资源、环境的统筹协调发展。施 伟 报道

文章来源：《云南国土》杂志

作者单位：楚雄市国土资源局