城投产业化转型：不要搞虚的！要锚定地方产业根基实质转型

2023年35号文的出台，为城投行业的发展指明了新方向，产业化转型成为城投公司的必然选择。关于产业化转型，笔者在《城投公司产业化转型“七步成诗”》一文中就技术要点做过详细阐述。然而，转型并非一蹴而就，更不能偏离正确轨道。在这一过程中，我们必须明确：城投的产业化转型，核心在于深度契合地方产业体系升级需求，依托地方资源禀赋和经济实际，而非盲目追求市场化或为融资而进行表面化操作。只有真正扎根地方、服务地方产业发展，城投转型才能实现长远价值。

转型不能短视，表面化操作埋下长远隐患

当前，部分城投公司的转型陷入了“为转型而转型”的误区，其做法看似顺应监管要求，实则暗藏巨大风险。

回顾43号文以来的10多年时间，城投公司一直在摸索着市场化转型，也曾为了应付化债和上位政策而进行过“跃进式”的改革。比如，整合非经营性的资产迅速做大资产规模，进而导致资产“虚胖”、债务规模急剧扩张，严重缺乏“造血能力”；并购不符合主业和区域产业结构的上市公司，进而陷入市值管理的“黑洞”；跟风出台不切合实际的授权激励机制或投资管理机制，进而致使内部管理失衡；等等。最终导致资源浪费、债务高企，甚至国有资产流失。

近年来，产业化转型已蔚然成风，而部分城投公司的短视转型与当年的情况如出一辙。不仅无法提升城投公司的核心竞争力，反而会使其陷入新的债务困境，更不利于地方产业的健康发展。

一些城投公司为了满足融资强监管下的产业债发行条件的要求，在非专业的第三方机构“指导”下，进行机械式的资产整合——将与产业关联度不高的资产打包，拼凑出看似完整的产业板块；通过粉饰财务报表，夸大产业业务收入占比，以此获取产业类评级。这种运动式的转型，只是在形式上完成了“产业化认定”，并未触及产业化转型的核心。

产业化转型的核心是什么？

笔者认为，合格的产业化转型至少要符合两方面特征：

一是业务和管理的市场化。这也是近10年来城投公司老生常谈的话题，是城投转型最基本的要求。城投公司首先是个企业，是个市场主体，因此要符合市场化主体的基本要求。对于城投公司而言，市场化要求业务布局、组织架构和制度体系符合现代化国企的基本要求，能够适应市场规律，但并不要求盲目地参与市场竞争，特别是走出域外参与竞争。市场化也不意味着脱离地方政府，而是用市场化的方式运营好国有资产和相对“垄断”的各类经营权，进而获得持续稳定的现金流——而不是依赖来源于政府的不能结算的“代建收入”，或者是“两头在外”的融资性贸易收入。对于地方政府而言，也要尊重城投公司的“企业利益”：承认城投的盈利需求，不再要求其无条件承接无收益的公益项目。

二是内部和外部的效益化。（1）内部效益化。是指城投公司不仅要有经营性资产和市场化收入，还要达到一定数量，底线是符合“335”指标的认定。因此，要同步考虑从“资产端”和“收入端”两条线来提升效益，“资产端”重点考虑房产（含保障房）、金融股权、自然资源、市政公用、民政等资产或资产附属的经营权（即所有权和使用权分离）；“收入端”重点考虑经营权，以及真正的产业化收入。（2）外部效益化。可以理解为城投公司的外部性，这一点城投其实并不陌生，从诞生那天开始，城投公司一直在做有利于城市发展和民生福祉的事情，即通过城市的基础设施建设快速提升新型城镇化水平。而产业化时代，要求城投公司从“造城”的逻辑转向“营城”，不仅要做好城市服务，更要做好产业服务。好的产业化转型，不仅要求城投公司紧密围绕主责主业积极探索多元化业务，以扩大产业类业务的规模和盈利占比，还要求城投公司能够围绕地方的产业发展升级需求提供科创、人才、资本、服务等方面的支持，助力地方的产业发展，同时能获得真正的产业化收入。

城投公司的产业化转型成功实践

那些真正实现产业化转型、助力地方产业发展的城投公司，无一不是立足地方实际，深度融入地方产业体系。囿于篇幅限制，笔者仅分享6个案例——

江东控股集团

江东控股集团有限责任公司（简称：江东控股集团）是马鞍山市政府设立的国有独资企业。自转型发展以来，立足南京、合肥都市圈的“双圈城市”区位资源，紧抓长三角一体化发展机遇，着力构建“1+6+N”产业体系（1个控股集团+6个产业集团+N个三级参控股公司），业务范围涵盖城市基础设施建设运营、产业（基金）投资、资产运营、文旅康养、地产开发等。

在江东控股集团成立初期，主要业务为市政基础设施建设投资，随着马鞍山市产业化进程和地方融资发展需要，实现了“从散到整”“从小到大”的重大跨越，基本形成了产业投资、城市建设、资产运营、交通投资、科创服务、文旅康养六大业务板块。围绕“产业+”，通过产业投资、科创人才、金控公司三大平台，推进传统产业升级和战略性新兴产业集聚发展。设立“市级引导基金+国资母基金”双百亿基金，推动战新产业、地方支柱产业和主导产业发展。推进“科信贷”、融资租赁、保理、供应链金融，做优做实金融服务板块。启动“两园一基地”建设，搭建科创与人才服务平台，全力推动资源整合、产才融合和服务融合。围绕“城市+”，通过市政公用、片区开发、资产运营、文旅康养、交通投资五个板块，打造城市综合运营服务商，提升城市服务承载能力。以能投公司为市场化运营实体，统一运营管理全市停车资源，布局充电桩和分布式光伏发电等特许经营项目，做大资产规模。创新片区开发模式，首创“特许经营权+产城融合+城市更新”融资开发模式，成功获取16.49平方千米秀山片区开发特许经营权。围绕“农业+”，通过“粮食集团”、“农发公司”两个牌子，抓住乡村振兴政策方向，发展农业生态业务，拓展江东控股集团业务从城市建设运营向美好乡村领域进军。

三门峡投资集团

三门峡市投资集团有限公司（以下简称：三门峡投资集团）作为全市重要的投融资平台和国有资本运营主体，集团肩负着服务全市经济社会发展、推动重大项目建设、优化产业结构的重要职责。集团业务涵盖基础设施建设、产业投资、资产运营、城市更新、金融服务等多个领域，始终坚持“稳健运营、创新驱动、价值创造”的发展理念，积极参与城市发展战略的实施，助力打造现代化、生态化的三门峡新格局。

作为典型的资源型城市，长期以来，三门峡市在发展金属新材料产业方面有着良好的资源和产业技术优势，黄（黄金）、白（铝）、黑（煤炭）是全市三大优势矿产。经过多年转型发展，三门峡金属新材料产业集聚态势初步形成。这背后频频有三门峡投资集团的身影。以成立于2017年的金渠银通公司为例，该公司是三门峡投资集团下属三门峡金渠集团有限公的全资子公司。运营不到八年，该公司已实现建设自动化生产线、研发实验室、检测实验室等目标，拥有较为完整的产业链。其目前主要产品有光伏正银、背银、主栅银粉、5G导电浆料银粉等，产品应用于太阳能电池、半导体、电子产品、汽车、航天军工等领域。

唐山控股发展集团

唐山控股发展集团股份有限公司（简称：唐山控股发展集团）是唐山市重要的国有资产运营主体，目前控股了两家上市公司并拥有8家专精特新企业，逐步发展成为集大旅游、大健康、大数据、新材料、军工科技、金融投资等7大主业于一体的国有资本运营集团。

公司凭借自身在资本运作方面的实践积累以及城投平台致力于整合“产业+金融”资源的大背景，先后在2018年、2024年并购了上市公司康达新材和风范股份，从而新增化工产品生产与销售、电子产品服务业务、金属结构制造等业务，进一步丰富了收入结构，并增强了公司的造血功能和抗风险能力。收购康达新材后，唐山控股发展集团计划将其胶粘剂新增生产基地从上海市转移至唐山市，结合已有产业资源组建新材料产业园，打造产业集群，实现区域内涵式发展。同时，依托自身产业和金融双优势，助力康达新材积极成立康达新材料投资基金，并投资了“唐山丰南区康达化工新材料有限公司3万吨/年胶黏剂及上下游新材料项目”。该项目成为唐山市打造千亿级新材料产业集群的一个重量级项目，成功实现区域经济的反哺。此外，公司通过并购风范股份有效促进了与唐山地方钢铁、光伏产生较高协同度，助力唐山市传统产业的转型升级和新兴产业的快速发展。

扬州新国投集团

扬州新城国有资产投资发展集团有限公司（简称：扬州新国投）成立于2017年10月23日，由扬州新盛投资集团有限公司出资设立。在扬州市政府及扬州生态科技新城管委会的引领下，扬州新国投紧密结合生态科技新城的独特优势，明确了产业定位，以产业化经济为特色，大力发展现代服务业，为公司自身的转型升级与生态科技新城的长远发展注入了强劲动力，快速整合区域内的优质资源，成为产业与金融深度融合的政府投融资平台。

在推动生态新城科技创新与产业升级的进程中，“165”战略与“2+2+N”科创产业集群的构建成为了关键驱动力。作为战略的重要实践者，华东航空谷的建设正逐步成为区域发展的新亮点，扬州新国投的子公司易盛德发挥了积极作用。目前航空谷的建设规划中涵盖了建筑科创实验中心、产品展示中心、科创研发中心、产学研中心及其相关配套的创新基地用房和人才公寓，同时还包括配套的内部道路、绿化和停车场设施等。项目建成后，收益来源将形成多元化格局，包括办公场所、人才公寓及商业区域的出租与出售收入，项目运营期间的酒店收入，物业管理收入，以及广告牌位的租金收入等。同时，扬州新国投的子公司易盛德还积极寻求与中航研究院研究生院、大疆无人机等业界领先机构的合作，通过参与航空航天产业基金投资，共同探索航空产业与智能科技融合发展的新路径，并以此实现投资收入。

临沂城投集团

临沂城市建设投资集团有限公司(简称“临沂城投集团”)作为市属商业一类国企，大力发展实体企业，产业涵盖城市建设、金融资本、新能源、新材料、高端木业等多个板块，“8+1+4”产业链供应链布局基本形成。近年来，临沂城投集团响应市委市政府大力实施先进工业强市战略，产业转型升级步入快车道。从万华禾香产业园无醛板引领绿色家居产业链，到天河产业园超算中心抢抓数字经济机遇，再到沂蒙新质产业园刻画新质生产力的临沂图景，三大园区的落地开花，正是临沂城投集团主动融入区域发展大局、服务先进工业强市战略的转型缩影，也是走稳“城投”变“产投”转型发展之路的重要实践。

以木业为例，该产业是临沂市重要的传统产业、特色产业和优势产业，位居临沂八大传统产业之首。面对木业产业面对总体量大势弱、集聚度低、市场竞争压力升级、绿色环保标准提高等新形势、新挑战，临沂城投集团引入国内无醛板材龙头企业——万华禾香板业，打造万华禾香北方产业园。以万华禾香板业为“链主”，招引家居上下游企业，实现从板材到家居再到家装的完整产业链。这是临沂城投集团对园区运营发展的一次尝试，经过近三年发展，已经逐步形成了从板材、家居到家装的全链条产业集群，并正在探索打造国内首个一站式家装选品设计及销售服务平台。

长沙经开集团

长沙经济技术开发集团有限公司（简称：长沙经开集团）是国家级长沙经开区的核心国有资本投资运营主体。二十多年来，长沙经开集团始终立足园区、服务园区。作为长沙经开集团一直以来的业务核心，“大建设”板块肩负着园区建设的重要使命。然而，这一传统的重资产板块也面临着严峻的市场挑战，成为集团公司市场化改革的重点领域。在此背景下，集团城建公司和力都置业作为“大建设”板块的两大主体，在集团的引导下重塑业务坐标。城建公司不再局限于传统的工程建设和项目管理，而是重新确立“园区和城市的综合开发与运营服务提供商”定位。作为长沙经开集团片区开发和地产业务板块的重要平台，力都置业锚定了“立足园区、服务园区”，聚焦“做强地产开发业务板块”的核心任务。

以城建公司为例，一方面继续巩固和提升在基础设施建设和公共服务设施领域的专业优势，促进园区交通便利，加速企业入驻投产。另一方面，积极拓展产业配套服务、环保城市建设等新兴业务，以满足园区在新时代发展的多样化需求。工业厂房项目如火如荼，为招商工作提供丰富的载体。保障性住房陆续建成投运，为园区人才提供良好住房保障。城建公司还成功探索土方回填区建设运营、土地管护、土石方工程施工等业务，积极拓展机械设备租赁服务、环境整治、绿化施工、水土保持、全程代办等多元的市场化业务。

对城投产业化转型的一些建议

基于上述逻辑和案例分析，笔者认为，城投公司要实现真正的产业化转型，助力地方产业体系构建和升级，需要从以下六个方面入手：

（一）明确发展定位与发展思路

城投产业化转型要紧扣地方资源禀赋，应组织专业团队（如外部咨询机构），对地方产业现状、资源禀赋、发展潜力进行全面调研，明确地方产业体系的优势和短板，找准自身在产业发展中的切入点和发力点，既要满足自身造血的要求，也要契合上位发展的战略。当前，正值“十五五”谋划期，可借助“十五五”规划的编制工作系统考虑未来的发展定位、目标、思路和具体的路径。

（二）重视规模扩张与整合提效

作为综合型产业类国有资本运作平台，城投公司有着一定的投资管理能力。然而，公司未来的发展离不开自身的融资能力作为支撑，需要通过外部业务整合、外围资产资源注入等方式做大规模，提升自身的市场化融资能力。同时，也要重视内部的整合重构，围绕“十五五”规划下的产业布局配置好资源，提升产业运作效率。

（三）完善法人治理与组织体系

在新《公司法》和国企改革深化提升行动框架下，城投公司应建立健全现代企业制度，完善公司治理结构，提升决策效率和运营效率。其一，完善法人治理。按照国企改革的要求，完善公司的党组织、董事会（及专门委员会）、经理层的机构设置、职责分工和决策机制等；其二，优化组织架构。围绕“十五五”规划下的产业发展要求，对公司的部门架构、关键职能进行优化升级；其三，明确管控模式。按照经营管理的需要，明确母公司对下属子公司的管控模式，构建高效的集团化运作架构。

（四）优化人才发展与激励机制

人才是企业第一生产力。在当今快速变化的市场环境中，拥有优秀的人才团队，企业才能更好地把握机遇，应对挑战。对于城投公司而言，不管是产业投资、资本运作，还是企业经营管理，都需要懂投资、能运营、会管理的各类专业人才，涉及财务、金融、产业、法务等各个方面。专业化人才的引进，需要市场化激励机制作为保障。

（五）平衡创新发展与风险管理

城投公司在产业化转型过程中，应注重创新驱动发展，通过技术创新、模式创新和管理创新，提升产业竞争力。同时，也要建立健全风险管理体系，全面构筑风险管理“三道防线”，加强对产业投资项目的风险评估和监测。在项目投资决策过程中，充分考虑市场风险、技术风险、政策风险等因素，制定科学合理的风险应对措施。

（六）推动开放合作与利益共享

城投公司实现产业化转型，不能闭门造车，要学会以“城投+”思维构建发展生态圈。深化“政产学研用”多维联动，深度链接各方资源，为地方产业体系构建注入协同动能，同时为自身转型拓展发展空间。此外，还要创新合作形式与利益共享机制，比如采用引入战投、合资经营、项目合作、技术入股等多样化形式，与合作方共同开发和运营产业项目，实现资源互补、风险共担、利益共享。

结语

城投产业化转型是一项系统工程，需要摒弃短视思维，立足地方实际，深耕产业领域。三十年改革探索，三十年创新发展，城投公司为地方政府的发展倾注了全力，甚至透支了太多。作为长期专注于研究和服务城投的咨询顾问，笔者希望城投公司能够把握这一轮政策调控期实现“真正”的转型。毕竟，留给城投公司犹豫和躺平的时间不多了。

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