持续深化零基预算改革

（来源：光明日报）

转自：光明日报

【观察与思考】

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”。在当前财政紧平衡常态化和高质量发展要求下，通过预算管理提升财政治理效能已成为深化财税体制改革的核心命题。零基预算是契合政府部门实际需求与战略优先级考量的创新性预算制度，应持续发挥其破固化、强预算、提绩效的关键作用，为全面提升财政治理效能注入关键动能。

深化零基预算改革的紧迫性与渐进性

零基预算改革的紧迫性源于现实财政压力与提质增效要求的双重驱动。随着经济从高速增长转向高质量发展阶段，民生保障、公共服务等领域的刚性支出持续增加。在这一背景下，对财政资源的精准配置和效率提升提出了更高要求。零基预算是打破支出刚性、优化存量资金结构、防范化解财政危机的有效工具，通过树立零基理念并重塑财政资源配置逻辑，使财政部门将有效的资源重新配置到高优先级、高绩效的战略性领域，能够更好地服务于高质量发展。

零基预算改革是一个渐进的过程，不能一蹴而就。我国的零基预算改革是一个由改革自身的复杂性、现实约束的多样性以及制度演进的规律性共同决定的渐进过程，需要在不断巩固既有成效的基础上持续推进。这种渐进性是适配我国财政治理能力、平衡改革目标与现实条件的理性选择。零基预算的核心目标是打破基数固化，实现财政资源高效配置，但这一目标需与不同时间的财政运行环境、管理能力相匹配，无法脱离现实跨越式推进，需要持续进行制度创新与实践探索，不断完善现代财政预算制度。

以系统思维推进零基预算改革

当前，我国零基预算改革已处于全面深化阶段，必须坚持以系统思维统筹谋划、协同推进，打通关键节点，推动零基预算改革不断深化。

强化顶层设计与基层创新联动。加强党中央对财政工作的集中统一领导，明确改革方向路径，制定全国统一的制度框架与操作规范，避免各地改革出现碎片化、低成本重复等问题。鼓励地方政府结合区域实际开展差异化探索，通过试点示范积累经验，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的改革推进机制。加强宣传教育，将零基预算理念纳入领导干部培训体系，牢固树立讲绩效、重结果的现代财政预算管理理念。

健全财政支出标准体系。明确优先序，一切从实际出发，按照轻重缓急核定各项支出，全面构建突出重点、适应发展、统筹有力的财政预算安排指标体系。财政部门应编制预算安排清单，并结合财政现状建立省级财政支出分类管理清单，实施财政支出分类保障，根据不同领域制定差异化评审规则，优化项目资金顺序。明确支出标准在预算过程中的法定性，做到无标准不预算、超标准不安排，并定期评估、动态调整支出标准，保持支出标准的时效性与适用性。

完善部门协同机制。着力构建协同高效、权责明晰的跨部门共同体，打破各自为政的行政壁垒，是加强财政资源统筹能力的关键举措。积极实施跨部门资金统筹、重点领域预算倾斜与动态调整机制，系统梳理部门间职能交叉、目标相近的项目，科学精准优化财政资源配置，全面研判发展需求，适时强化对重点领域的财政保障力度，推动公共服务提质、区域协调发展、债务风险化解，实现财政治理的精准与高效。健全多主体激励机制，构建跨部门协同的激励相容机制，实现财政部门、政府与业务部门之间的协同，确保培育财源的动力持续激发、举措精准落地，推动财政资源在高质量发展中持续增长。

推动成本预算绩效管理。推动成本预算绩效管理深度融入零基预算改革，是将绩效理念和方法贯穿预算管理全过程的核心抓手，能够为预算安排提供科学依据和优化标尺。在编制环节，强调事前绩效管理，明确事前绩效评估与绩效目标审核，实施多方预算协商流程，每笔支出都要以战略为指引、绩效目标为起点论证，由财政部门牵头，联合业务部门、基层单位共同论证各部门项目的真实需求，避免需求虚高或遗漏，在财政资源配置源头发挥绩效目标对支出的引导约束和控制作用。在执行环节，借助动态绩效工具研判校准零基预算的执行偏差，对偏离预期的项目及时启动绩效约谈。在评价环节，执行绩效评价结果与预算增减、干部考核和政策存续挂钩机制，充分发挥零基预算在综合统筹、目标协商、支出审查等方面的优势。

完善零基预算改革可持续推进机制

推动零基预算改革取得持久成效，应建立保障基本运转又促进长远发展的可持续推进机制，实现保基本与顾长远之间的动态平衡。

明确支出优先序。以规章明确资金分配层级，推动财政部门与预算单位全面提升专项资金的层级化分配效能、任务清单的优先级执行精度与动态适配水平，为国家重大战略、民生保障任务提供全流程动态保障。对教育、科研、基建等长周期项目，设置3至5年甚至更长的跟踪评价期，通过基线调查与跟踪对比，挖掘财政投入的中长期价值。规范使用国债、税费优惠、政策性融资担保等财政工具，统筹财政资源，撬动社会资本参与，实现财政治理与经济高质量发展良性互动。

推动零基预算改革向深层次迈进。横向上，推动改革从经济领域向教育、医疗、养老等民生和公共服务领域拓展，精准核定民生需求，实现改革效能持续释放与民生福祉长久增进；纵向上，推动改革从一般公共预算向政府性基金预算与国有资本经营预算延伸。一般公共预算中零基预算的成熟实践可为政府性基金预算提供参照；国有资本经营预算需以零基预算理念原则核定国企收益上缴比例与支出方向，推动收益更多向民生领域倾斜。

实行零基预算穿透式监督。强化监督问责，通过预算公开平台将评审结果、调整理由、绩效结果及评价向全社会全程公示，接受公众质询，借助人大、审计和社会监督，精准识别资金统筹中的低效配置与违规使用，确保财政资金规范使用。明确主体责任，执行绩效结果与项目负责人考核挂钩，落实“花钱必问效，无效必问责”理念。同步建立零基预算改革容错纠错机制，鼓励基层大胆探索，根据地区发展差异、省市县不同层级特点，分类制定改革实施方案，鼓励基础扎实的地区全面推进，支持不成熟地区先在重点领域突破，逐步扩大范围，实现改革平稳过渡和持续深化。

（作者：卢相君、李霁航，分别系吉林财经大学研究生院院长、吉林省企业财务与会计研究中心助理研究员）