融资平台出清冲刺期

2025年11月中旬，在东部某市财政局债务金融科的科长李星面前，摆着一张记录着当地几家融资平台的退出进度的表格：今年市级融资平台要退出1家，县区级别要退出4家，此外还有1家的隐性债务置换方案还在修改。

李星说：“这已经是融资平台出清的第二年了。这个任务的重要性不亚于‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）。‘三保’属于长期重要任务，融资平台退出属于阶段性的重要任务。”

2024年8月，央行、财政部、国家发展改革委、证监会四部门联合发布《关于规范退出融资平台公司的通知》（下称《通知》），要求在2027年6月之前，地方政府的融资平台清零，地方政府隐性债务清零，城投公司退出融资平台名单，剥离政府投融资职能。

2025年7月30日召开的中共中央政治局会议提到，要积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。

按照《通知》的要求，退出平台有四个标准，分别是：融资平台地方政府隐性债务已清零；融资平台没有金融债务，或有金融债务但已征得金融债务2/3以上份额的金融债权人同意退出；融资平台已剥离政府融资功能，转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体，或合规注销，由融资平台本级人民政府或其授权部门出具说明；维护经济金融生态稳定。

李星看来，前两条标准是融资平台退出的核心要求，也是他工作的重心。在实际操作中，融资平台退出就是被上级部门认定的隐性债务偿还完毕，之后平台公司仍然可以正常运营。

他说，这个过程中最难的是寻找增量资金来偿还债务，去年财政部推出的一揽子化债政策落实的资金起到作用，但无法完全覆盖地方隐性债务的风险。

融资平台转型进入深水区。行业更多关注的是，当“借新还旧”难以为继，这场改革能否破解融资平台不再为地方财政融资的困局？

李星认为，从表面看，融资平台退出后将不再承担给地方政府融资的责任，但作为地方国有企业，若财政有需求，融资平台依然能找到路径为地方政府和其主导的项目融资。“融资平台能不能真正地实现退出，还是要看地方政府事权和财力是否能进一步平衡。”李星说。

出清潮

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的经济实体。这类实体具有政府公益性项目投融资功能，拥有独立法人资格，具体包括各类综合性投资公司（如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司等）和行业性投资公司（如交通投资公司等）。

通常，融资平台公司通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金。但随着融资规模不断扩大，一些不规范行为逐渐显现，使融资平台成为隐性债务的主要承载主体，这些债务可能给经济社会发展带来潜在风险。

2010年，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，开始全面清理规范地方融资平台公司债务。2014年，国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确要求，剥离融资平台公司政府融资职能，严禁其新增政府债务。2021年，国务院在《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中进一步提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

2025年6月24日，财政部部长蓝佛安向全国人大常委会作报告，回顾2024年工作时披露，加快推进地方融资平台改革转型，融资平台数量减少7000多家。

9月12日，蓝佛安在国务院新闻办举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上表示，截至2025年6月末，超六成的融资平台实现退出，意味着60%以上的融资平台隐性债务已经清零，融资平台改革转型加快推进。

随着任务时间临近，各地仍在快速推进融资平台出清。

中诚信国际研究院的数据显示，11月3日至9日，有5家城投企业宣布成为市场化经营主体，较前一周增加1家，均属于基础设施投融资行业。这5家城投企业，包括江苏2家，江西、四川、重庆各1家；主体评级以AAA级和AA级为主，各2家；行政层级方面，区县级4家、地市级1家。

东方金诚公用事业一部执行总监周丽君对经济观察报表示，从全国范围看，阶段性进展已然显现：超4500家城投企业退出融资平台，近20个省份明确退出计划，融资平台数量较2023年3月末下降71%。尤其2024年底“6+4+2”化债组合拳（6万亿元专项债务限额、4万亿元五年化债额度、2万亿元棚改债务延续）推出之后，各地隐性债务化解压力得到有效缓解。

方法

当前，不少地方财政部门在推动融资平台退出时仍面临多重阻力。“最棘手的是寻找增量资金化解隐性债务。”李星翻出一家待退出平台的债务清单，上面标注着非标、租赁融资、定融等多种类型。银行借款和企业债券能借新还旧，可是这些非标资金必须找增量资金偿还。

当前地方政府化解隐性债务主要依靠置换债券，将隐性债务变为显性债务，但是对于许多地区来说，每年分到的额度不够化解全部的隐性债务，这种情况就需要找到增量资金。这两年，李星和他的领导既要帮本级的融资平台寻找资金，也要帮助县区的融资平台寻找资金，对接上级部门，探寻政策的可能性，寻找增量资金。

但在他看来，在各种政策的限制下，融资平台的融资功能在削弱，获得增量资金的难度在上升。不久前，李星和地方融资平台开了一次会，会议主要议题是解决资金的问题，但到整个会议结束，大家也没有拿出什么有效的方法。

面对难题，李星和团队找到另一条路径：债务转类。

地方债务分为四类：第一类是政府债务，即一般债和专项债，第二类是隐性债务，第三类是经营性债务（城投公司和国企），第四类是拖欠企业的账款。其中，财政部门统计前三类，拖欠企业账款统计由工信部门牵头，债务化解是财政部门的事情。

李星说，债务转类就是将隐性债务转化为经营性债务。这个过程需要过几道关：一是需要有现金流，二是需要“讲故事”说服债权人和上级监管部门。

李星坦言：“对债权人而言，原本有政府背书的隐性债务，要转为没有政府背书的国企债务，他们同意的难度极大。”他进一步说明，这类隐性债务的债权人涉及三类：一是银行欠款，二是工程垫资，三是非标融资。

为此，李星所在的地方政府琢磨了诸多办法来劝债权人同意，比如，先通过置换政府债券，偿还一半债务额度，再将另一半债务额度转为一般经营性债务。

除去债务转类，李星还多管齐下，争取和债权人达成共识，比如要求债权人接受利息减免、本金打折、以资抵债等条件。此外，还可以以当地优质项目、资产、资源经营权为标的，邀请债权人共同开发，双方约定未来数年收益按一定比例分成，债权人收益优先用于偿债，既避免了资产流失，又让债权人有动力参与运营。

李星说，对于上面这些方式，一开始债权人都思虑重重，但是大多数债权人最后都能接受“及时止损”这一原则，化债方式逐渐起到了效果。

经济观察报也了解到，这些方法并不是在每个地方都可行，比如一些省市就不允许市县使用债务转类的方式化解隐性债务。

李星说，在隐性债务中有一些优良的政策性金融机构的债务，利息很低、期限很长；但一些地方政府为了完成清退目标，化解隐债，只能去借利息更高、时间更短的资金置换原有债务，反而加重了政府的财政压力。

周丽君对经济观察报表示，融资平台债务主要分为隐性债务和经营性债务。针对隐性债务，化解举措大致可以总结为财政化债、金融化债和资产资源盘活化债三大类。

一是财政化债：利用财政资金或发行政府债券，将高成本、不透明的隐性债务转化为低利率、管理规范的政府显性债务。

二是金融化债：依托银行、AMC（资产管理公司）等金融机构通过市场化手段参与债务化解，实现债务非标转标及展期降息，以时间换空间，常见模式包括贷款展期、债务重组、债转股等。

三是资产资源盘活化债：盘活或变现存量资产（如出让国有股权及闲置土地、厂房、商业物业等经营性资产权益），用其收益来偿还债务。

如何防止新增隐性债务

随着2027年清退节点逼近，融资平台出清已进入冲刺期。李星告诉经济观察报，不少县区的要求是到2026年只保留1家融资平台。

周丽君认为，中央政治局会议提出地方融资平台出清，说明城投债务化解及城投转型已进入冲刺期，并进一步强调了城投企业市场化转型的重要性，体现出中央对于隐债治理的决心，政策导向更具彻底性。本次出清的重点范围为承担政府融资职能的存量平台，针对无实质经营业务、资产及现金流质量差、长期依赖政府补贴、经营管理落后的“僵尸类”“空壳类”城投企业，需彻底清理退出；针对有潜力的“转型类”城投企业，逐步引导其剥离政府职能、实现市场化运作。

周丽君说，市场化自主运营转型核心是彻底剥离政府融资功能，转型为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。一方面要建立现代企业制度，完善市场化选人用人机制和业绩导向的激励制度，摆脱对政府行政指令的依赖；另一方面需要拓展市场化业务，比如参与城市更新、保障性租赁住房建设、产业园区运营等，实现从融资工具到城市综合服务商的转变。

在清退目标逐渐达成后，新的问题浮出水面：地方政府是否真的可以摆脱对融资平台的依赖？

一名地方审计部门的负责人对经济观察报表示，其审计地方财政部门时就发现，这些年地方财政部门跟融资平台金额的往来在增多。在财政收入面临较大压力，支出固化的情况下，地方财政对融资平台的依赖度是在增加的。

该负责人说：“地方政府对融资平台的需求也发生了变化。以前，地方政府借助融资平台履行经济建设职能，为基础设施建设筹集资金；而现在，对融资平台的需求则转向了补充‘三保’等刚性支出。”

根据财政部问责通报，个别地区仍在新增隐性债务。比如，2025年4月，财政部公布关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报，涉及黑龙江、吉林、云南、青海、内蒙古以及河南的部分市县区。

8月，财政部又公布关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报，此次披露的典型案例涉及隐性债务资金规模更大。其中厦门、成都、湖北两地通过国有企业为城建项目垫资，造成大规模隐性债务新增，分别为683.96亿元、614.08亿元、103.85亿元。

近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中，财政部部长蓝佛安发表题为《发挥积极财政政策作用》的署名文章。蓝佛安指出，“十五五”时期，将进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。

周丽君说，城投企业与地方政府的历史纠葛较深，需要防范退出平台再次承担政府融资职能的风险。首先，真“出清”的核心为政府融资职能的彻底剥离，需要在法律层面明确经营性债务与财政脱钩；其次，财政、国资、金融监管等部门应建立常态化监管机制，排查变相融资行为；最后，地方政府应建立市场化运作体系，对转型后的企业考核应聚焦市场化指标，且不得干预其日常经营决策。

应对当下的情况，李星希望中央能够出台一份化解融资平台隐性债务的指引类政策，告诉地方财政部门化债的边界在哪里，比如若是以资产资源化债，如何认定国有资产流失的边界。

不久前，财政部披露了债务司成立的消息，李星所在的财政部门也传出要单独拆分一个债务科的动向，但李星已经下定决心，不去新成立的债务科，因为这些年地方政府债务化解的工作，推进难度太大。

（应受访者要求，文中李星为化名）

（作者 杜涛）

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杜涛

财税与环保新闻部主任 长期关注宏观经济，财政和货币政策领域。主要关注财税、审计、环保、基建以及PPP等方向。线索请联系：dutao@eeo.com.cn。