两条主线解题“十五五”人口变局 全生命周期服务体系怎么做？

我国人口格局正在悄然转变，不久前发布的《中国统计年鉴（2025）》可见端倪。

和2023年相比，2024年人口结构呈现出0—14岁人口占比下降、65岁及以上人口占比提升、省份“变老”数量持续提升（2024年有8个省份65岁及以上人口占比超过18%，多于2023年的7个）等特征。

近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》（以下简称《辅导读本》）中，中央宣讲团成员、中央改革办专职副主任丁国文撰写的署名文章对此有清晰的阐述：“十五五”时期，老年人口、老龄化率持续攀升，高龄人口增速更快，我国少子化、老龄化等结构性矛盾更加凸显。

从其中提到要落实好的重点任务来看，“十五五”时期人口政策重点围绕“一老一小”两条主线。

清华大学社会学博士后、北京理工大学教育学院特别副研究员史薇对21世纪经济报道记者表示，“十五五”时期的人口新课题主要集中在四个方面：人口再生产结构的优化、老龄社会的可持续治理、人口空间格局的再平衡和社会治理模式的代际重构。

比如，《辅导读本》提出，要积极开发老年人力资源。对此，江南大学副教授彭青云对21世纪经济报道记者表示，关键是要构建一个老年就业的友好环境。“很多企业的生产线以及办公条件适老化程度不足。从家庭、社区、企业到工厂等，都应该包容接纳支持老年人就业。”

人口结构怎么变？

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“十五五”时期人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题。

我国人口结构的变化在“十四五”时期已经很明显。

2021年，我国65岁及以上人口占比超过14%，进入中度老龄化阶段。2024年，我国人口结构进一步“变老”。

具体来看，根据《中国统计年鉴（2025）》，我国65岁及以上人口占比15.66%。与此同时，65岁及以上人口占比超过14%的省份19个，此外，广西、江西、甘肃等省份65岁及以上人口占比也超过13.5%，距离中度老龄化仅一步之遥。

那么，“十五五”时期，我国人口结构怎么变？

《辅导读本》提出，“十五五”时期，预计我国生育水平仍将在低位运行。同时，老年人口、老龄化率持续攀升。

一个明显的特征是，我国65岁及以上人口占比，将最终超过0—14岁人口占比。

2024年，我国0—14岁人口占比为15.81%，而65岁及以上人口占比达到15.66%，与前者已非常接近。各省的情况各不相同，但是北京、天津、上海、山东等多个省份，65岁及以上人口占比已经超过0—14岁人口的占比。

这将带来劳动年龄人口持续减少，以及老年抚养比显著上升的局面。

“这种变化不仅是数量结构的调整，更是社会功能与代际关系的系统重塑。从结构上看，生育率长期低位徘徊将导致少儿人口占比下降，家庭小型化趋势加剧；60岁及以上人口比例预计进一步提升（2024年占比22%），其中高龄化（80岁及以上）速度加快，对养老、医疗、长期照护等公共资源形成持续压力。”史薇表示。

“十五五”时期的另外一个人口特征是区域人口增减分化。

这一特征在“十四五”时期也已经很明显。具体来看，统计年鉴显示，2024年，我国各省份分别呈现出“少年儿童占比低、老年人口占比高”，“少年儿童占比高、老年人口占比低”和“少年儿童和老年人口占比均较高”的特征。

以上海为例，2024年上海65岁及以上人口占比20.25%，而0—14岁人口占比9.50%，就呈现出第一种特征。和上海类似的省份还有辽宁、吉林、黑龙江等。有一些省份相对没有那么悬殊的人口占比差距，但是也出现65岁及以上人口占比超出0—14岁人口占比5个百分点以上，比如江苏、天津和重庆。

呈现第二个特征的省份包括广东、贵州、青海等，比如贵州在2024年65岁及以上人口占比12.90%，而0—14岁人口占比高达21.90%。

呈现第三种特征的省份包括湖南、河北、山东、陕西等，少年儿童和老年人口占比均超过15%，且相差不足1个百分点。

各省份呈现不同的人口结构特征，与地方生育率、人口流入流出相关。史薇表示，“十五五”时期，区域人口分化显著，东部大城市和部分省会城市将继续吸引青年劳动力，而部分地区面临人口流出与老龄化叠加的双重风险。

《辅导读本》提出，现在面临的是人口负增长、少子化、老龄化、区域人口增减分化等新问题，必须加快转变人口发展战略，实现人口素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理，并与经济社会高质量发展更好相协调、相促进。

如何健全人口服务体系？

如何转变人口发展战略？《建议》提出，要健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。

对此，《辅导读本》指出，要将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑。

史薇认为，构建覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，旨在回应人口结构转型带来的多样化需求，实现从“人口管理”向“人口服务”范式的转变。该体系应当以公平、普惠与持续性为原则，涵盖生育、教育、就业、医疗、养老等全链条环节，形成从“出生到死亡”的系统性支持网络。

那么，重点任务是什么？《辅导读本》提出，要落实好包括倡导积极婚育观、完善生育保险制度、发展普惠托育服务等9个重点任务，这些任务重点围绕“一老一小”。

“从结构上看，人口服务体系的核心不应仅限于‘一老一小’，而是以‘全生命周期管理’为逻辑主线，兼顾不同阶段、不同群体的公共服务需求。然而，‘一老一小’确实是短期内的政策重点。”史薇表示。

史薇认为，一方面，需完善0—3岁婴幼儿照护服务体系、普惠性托育机构与家庭支持政策，以缓解育儿成本高、女性就业受限等问题；另一方面，要推动长期照护保险制度建设，发展社区居家养老与智慧健康服务，探索医养结合与社会化照护的可持续模式。

如何推动“老有所为”？

随着人均预期寿命延长、老年人口的持续增长，用好老年人力资源，将是我国人口结构转变中的一个关键问题。我国居民人均预期寿命2024年达到79岁，比2012年提高了3.6岁。

《辅导读本》提出，要优化就业、社保等方面年龄限制政策。开发适合大龄劳动者的多样化工作岗位。积极开发老年资源，推动老有所为。

21世纪经济报道记者采访了多位已达退休年龄的人士，其中很多人都表示还有持续工作的计划。

“我50岁办理了退休，但现在还在继续上班，而且我还能再干几年。”今年51岁的王阿姨告诉21世纪经济报道记者，希望单位还能继续接纳她上班，“实在干不动了，就会去老年大学等地方休闲娱乐”。

彭青云表示，如果具有一定的技术专长，如老教师、老中医、老工程师，退休后找到一份兼职工作并不难。但对于没有太多技术专长的老年人，退休后则更多集中在低技能含量的工作中。

罗阿姨今年52岁，她告诉21世纪经济报道，她们这一代人如果想继续工作，还是需要一些数字化培训，比如办公软件、线上沟通工具的实操教学等。

构建适合老年人的就业培训体系，可以利用好现有的老年教育网络和社区支持。

“目前我们的课程主要围绕兴趣爱好、文化艺术、健康养生、技术应用等方面设置，未涉及专门的就业培训。”当记者询问重庆市老年大学时，服务热线相关工作人员表示。

彭青云表示，目前社区一级老年大学开展的活动主要是娱乐休闲养生课程与活动，很少提供老年人就业技能培训的项目，尤其是知识更新的专业课程。老年大学的课程与高校课程体系对接亟待完善，甚至让高龄劳动者获得专业学位或认证。

“应该构建老年人就业技能提升体系，尤其是数字化素养水平提升。社区层面可提供业余的智能手机使用、短视频制作等与数智时代接轨的数字素养能力提升培训，家庭层面提供老少代际反哺式的数字学习支持系统，企业提供入职适应、岗位安全以及数字工具使用培训。”彭青云表示。

这些培训对于发挥老年人力资源有重要的作用。彭青云观察到，目前老年就业热门的领域，主要是老年网红、方言私教、老年大学教师、社会组织任职，但背后的技术服务都是年轻人完成。

除了搭建老年人就业培训体系，另外一个推动“老有所为”的重点，是给予老年人合适的就业项目和平台。

“比如，无锡市老科技工作者协会搭建了一个供众多老专家、老中医、老工程师发挥余热的平台，开展了很多科技咨询项目，为企业、农场与高校提供技术咨询服务。还有由教育部联合发起的‘银龄计划’项目，获得了较好的社会反响。”彭青云表示。

今年9月，教育部、财政部联合印发《关于做好2025年银龄讲学计划有关实施工作的通知》，提出今年计划招募7000名银龄讲学教师，发挥优秀退休教师引领示范作用，帮助提升农村学校教学水平和育人管理能力，推动城乡教育优质均衡发展。

这些退休教师对地区的发展产生积极的作用。据《贵州日报》近日报道，截至2024年底，贵州“银龄计划”引才达到1616人，其中高级职称人才占比超83%。这些“银发智囊”不仅填补了重点领域人才缺口，更通过技术攻关、传帮带、民生服务等，为贵州高质量发展注入强劲动能。

人口结构的变化不仅仅是挑战，也带来新的机遇。面对由此带来的新课题，需要中央和地方共同“解题”。