上海市就无人机飞行安全管理暂行办法公开征求意见

2025年11月11日，上海市交通委员会就《上海市民用无人驾驶航空器飞行安全管理暂行办法 （征求意见稿）》向社会公开征集意见和修改建议， 2025年1 1 月 18 日 截止。

一、制定背景

2023年5月31日，国家出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年1月1日起实施。《条例》明确县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作。2024年1月1日，交通运输部出台《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（交通运输部令2024年第1号），对民用无人驾驶航空器运行安全提出具体要求。

近年来，上海市低空经济快速发展，民用无人驾驶航空器广泛应用于多个领域，对促进经济社会发展发挥了重要作用。同时，民用无人驾驶航空器“黑飞”等情况频发，对公共安全造成了一定的威胁。

为贯彻落实《条例》和相关规章要求，进一步加强本市民用无人驾驶航空器飞行安全管理，上海市交通委牵头起草了《上海市民用无人驾驶航空器飞行安全管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（征求意见稿）》）。

二、主要内容

《办法（征求意见稿）》共八章四十七条，包括总则、航空器与操控人员管理、空域协同管理、飞行活动管理、安全管理、应急处置、法律责任和附则。

第一章为总则，包括目的和依据、适用范围、工作原则、政府职责、部门职责、市飞行服务机构、市综合监管服务系统、社会共治。

第二章为航空器与操控人员管理，包括航空器及相关要求、操控人员要求、民用无人驾驶航空器租赁和借用管理、投保责任保险、信息登记与共享。

第三章为空域协同管理，包括管制空域、临时管制空域、航路规划、空域数据底座、空域容量评估、飞行空域需求统筹。

第四章为飞行活动管理，包括一般飞行活动申请、特殊飞行情形、常态飞行计划备案、紧急飞行活动申请、起飞前报告、飞行申请审核建议、航行信息服务、飞行结束报告。

第五章为安全管理，包括安全主体责任、市飞行服务机构人员要求、行为规范和避让规则、禁止行为、空中交通态势监视、飞行数据安全、反制设备管理、人群聚集活动安全管理、违规举报。

第六章为应急处置，包括纳入应急体系、公安机关应急预案、飞行活动单位应急救援预案、告警服务和异常情况处理、对不明和违规飞行航空器的处置、紧急处置措施、突发事件应急响应及处置。

第七章为法律责任，包括指引性条款和相关责任。

第八章为附则，包括名词解释和施行日期。

正文如下：

上海市民用无人驾驶航空器飞行安全管理暂行办法

（征求意见稿）

第一章 总则

第一条（目的和依据）

为规范本市民用无人驾驶航空器飞行及相关活动，维护航空安全、公共安全、国家安全，根据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国突发事件应对法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等法律法规规章规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条（适用范围）

本市行政区域内民用无人驾驶航空器飞行安全管理，适用本办法。

本办法所称的民用无人驾驶航空器飞行安全管理，包括航空器与操控人员管理、空域协同管理、飞行活动管理、安全管理及应急处置。

军用无人驾驶航空器，警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器的管理，不适用本办法。

第三条（工作原则）

本市民用无人驾驶航空器飞行安全管理相关工作应当坚持和加强党的领导，坚持总体国家安全观，坚持安全第一、服务发展、分类管理、协同监管、便民高效的原则。

第四条（政府职责）

市人民政府按照国家有关规定，负责本市民用无人驾驶航空器有关管理工作，与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立民用无人驾驶航空器飞行安全管理协同机制。

区人民政府负责本行政区域内民用无人驾驶航空器飞行安全管理相关工作。

第五条（部门职责）

市交通部门按照空中交通管理机构、民用航空管理部门有关要求，负责统筹本市民用无人驾驶航空器飞行空域使用需求，协同推进民用无人驾驶航空器飞行活动管理、飞行服务保障等工作，对市民用无人驾驶航空器飞行服务机构（以下简称市飞行服务机构）实施地方行业管理。

市公安机关负责民用无人驾驶航空器公共安全管理工作，参与民用无人驾驶航空器飞行活动申报管理，防范和制止危害公共安全的民用无人驾驶航空器飞行行为的发生，对涉嫌违法违规的飞行活动依法开展调查并作出相应处置。

市经济和信息化部门负责民用无人驾驶航空器的信息通信基础设施建设，开展民用无人驾驶航空器无线电、唯一产品识别码管理，指导无线电反制设备设置使用。

市数据部门负责推进市民用无人驾驶航空器飞行综合监管服务系统（以下简称市综合监管服务系统）的建设和运行维护，统筹民用无人驾驶航空器飞行数据管理，推进本市民用无人驾驶航空器物联感知体系建设。

市市场监管部门负责对生产、销售、维修等环节的微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统进行监督管理。

市应急管理部门负责将民用无人驾驶航空器安全应急管理纳入突发事件应急管理体系，指导相关部门开展应急管理工作。

市发展改革、规划资源、农业农村、文化旅游、卫生健康、体育、城管执法、消防救援、通信管理、气象等部门和机构，按照各自职责做好民用无人驾驶航空器飞行安全管理有关工作。

第六条（市飞行服务机构）

市飞行服务机构根据空中交通管理机构、民用航空管理部门和市人民政府的要求，通过市综合监管服务系统，提供飞行活动申请、常态飞行计划备案、起飞前报告等受理服务，配合相关部门和机构开展空域管理、态势监视、航行情报、安全应急等工作。

空中交通管理机构、民用航空管理部门、市公安机关等部门和机构根据职责对市飞行服务机构开展业务指导。

第七条（市综合监管服务系统）

市综合监管服务系统应当具备相应空域管理、飞行活动管理、飞行态势监视、信息推送、统计分析服务等功能，并与国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台互联互通。

市交通部门会同市数据部门，推进市综合监管服务系统与空中交通管理机构、民用航空管理部门、公安机关等监管服务系统数据共享。

在本市从事民用无人驾驶航空器飞行活动的相关运行管理信息数据，应当接入市综合监管服务系统。

第八条（社会共治）

本市鼓励专业院校、培训机构、行业协会等单位和组织依法参与民用无人驾驶航空器飞行安全治理、宣传教育、人才培养等工作。

第二章 航空器与操控人员管理

第九条（航空器及相关要求）

使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位、个人应当遵守以下规定：

（一）民用无人驾驶航空器所有者、操控人员应当依法进行实名登记，并保证信息登记的准确性。航空器转让、退出使用、报废、失事或者相关信息变更的，民用无人驾驶航空器所有者应当依法办理变更或者注销登记；

（二）使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当依法取得运营合格证，常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动无需取得运营合格证；

（三）民用无人驾驶航空器应当按照国家和本市有关规定更新安全数据，实时报送及自动发送身份和飞行动态数据，且在运行时不得关闭报送功能。

第十条（操控人员要求）

使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位、个人，应当具备下列条件：

（一）操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员，应当依法取得操控员执照；

（二）操控轻型民用无人驾驶航空器在民用无人驾驶航空器管制空域内飞行的人员，应当具有完全民事行为能力，并按照国务院民用航空主管部门的规定经培训合格；

（三）操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度；

（四）无民事行为能力人只能操控微型民用无人驾驶航空器飞行，限制民事行为能力人只能操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行。无民事行为能力人操控微型民用无人驾驶航空器飞行或者限制民事行为能力人操控轻型民用无人驾驶航空器飞行，应当由符合相应条件的完全民事行为能力人现场指导；

（五）从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员，应当按照《农用无人驾驶航空器操控员培训管理规定（试行）》进行培训，并经考核合格取得操作证。农用无人驾驶航空器操控员按照《植保无人驾驶航空器安全作业技术要求》开展作业飞行。

第十一条（民用无人驾驶航空器租赁和借用管理）

民用无人驾驶航空器租赁活动经营者、出借方应当确保其所有的民用无人驾驶航空器功能正常，各项指标符合国家相关标准。

民用无人驾驶航空器租赁活动经营者、出借方在交付民用无人驾驶航空器时应当提示承租人、借用方依法使用。

使用租赁、借用的民用无人驾驶航空器开展飞行活动的，操控人员应当进行实名登记。

第十二条（投保责任保险）

使用民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，应当依法投保责任保险。

使用微型、轻型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，鼓励投保责任保险。

第十三条（信息登记与共享）

市公安等部门根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第二十三条第二款规定，采集的民用无人驾驶航空器相关信息，依托无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台共享，并采取相应措施保障信息安全。

民用无人驾驶航空器所有者、操控人员应当依法配合信息采集工作。

第三章 空域协同管理

第十四条（管制空域）

市人民政府按照国家有关规定，公布本市管制空域的具体范围，市飞行服务机构针对管制空域发布航行情报。

市人民政府按照国家空中交通管理领导机构的规定，组织设置管制空域的地面警示标志并加强日常巡查。

未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施民用无人驾驶航空器飞行活动。

第十五条（临时管制空域）

为保障重大活动或者执行军事任务、反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等其他紧急任务，临时增加管制空域的，由市人民政府发布公告，市飞行服务机构针对临时管制空域发布航行情报。

第十六条（航路规划）

市交通部门负责统筹本市民用无人驾驶航空器航路使用需求，协同相关部门研究制定本市民用无人驾驶航空器航路网络规划。

第十七条（空域数据底座）

市数据部门建立跨部门互联互通的统一数据底座，支撑本市民用无人驾驶航空器飞行相关数据的归集，依法共享城市地理信息、起降点、通信、导航、监视、气象等数据。

第十八条（空域容量评估）

市飞行服务机构在市交通部门指导下，协助空中交通管理机构开展民用无人驾驶航空器飞行相关空域容量评估工作，建立民用无人驾驶航空器飞行相关空域资源使用的评估调整机制。

第十九条（飞行空域需求统筹）

市交通部门协助空中交通管理机构统筹本市民用无人驾驶航空器飞行空域使用需求，推进本市民用无人驾驶航空器飞行空域精细化管理。

市飞行服务机构负责收集本市民用无人驾驶航空器飞行空域使用需求。

第四章 飞行活动管理

第二十条（一般飞行活动申请）

除本办法第二十一条规定的情形外，组织民用无人驾驶航空器飞行活动的单位、个人，应当在拟飞行前1日12时前，通过市综合监管服务系统向空中交通管理机构提出飞行活动申请。

第二十一条（特殊飞行情形）

组织民用无人驾驶航空器实施下列飞行活动，无需提出飞行活动申请，但操控人员应当在民用无人驾驶航空器起飞前，通过市综合监管服务系统查询相关空域情况：

（一）微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动；

（二）常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动；

（三）法律法规规定的其他无需提出飞行活动申请的情形。

前款规定的飞行活动存在下列情形之一的，应当按照规定提出飞行活动申请：

（一）通过通信基站或者互联网进行民用无人驾驶航空器中继飞行；

（二）运载危险品或者投放物品（常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动除外）；

（三）飞越集会人群上空；

（四）在移动的交通工具上操控民用无人驾驶航空器；

（五）实施分布式操作或者集群飞行；

（六）使用农用无人驾驶航空器从事作业飞行活动以外的飞行活动。

第二十二条（常态飞行计划备案）

按照国家空中交通管理领导机构的规定在固定空域内实施常态飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请，经批准后实施。

经批准实施常态飞行活动的，应当在拟飞行前1日12时前，将飞行计划通过市综合监管服务系统向空中交通管理机构备案。

第二十三条（紧急飞行活动申请）

使用民用无人驾驶航空器执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的，应当在计划起飞30分钟前，通过市综合监管服务系统向空中交通管理机构提出飞行活动申请。执行特别紧急任务的，使用单位可以随时提出飞行活动申请。

第二十四条（起飞前报告）

飞行活动已获得批准的单位或者个人组织民用无人驾驶航空器飞行活动的，应当在计划起飞1小时前，通过市综合监管服务系统向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经空中交通管理机构确认后方可起飞。

第二十五条（飞行申请审核建议）

公安机关可以根据公共安全管理相关要求，就民用无人驾驶航空器飞行活动申请、常态飞行计划备案、起飞前报告向空中交通管理机构提供审核建议。

第二十六条（航行信息服务）

市飞行服务机构负责向民用无人驾驶航空器提供空中交通态势、运行环境等航行信息服务。

第二十七条（飞行结束报告）

实施需经批准的飞行活动，飞行结束后，操控人员应当及时确认飞行结束状态，报告飞行完成情况。

第五章 安全管理

第二十八条（安全主体责任）

使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位、个人，应当遵守《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等相关法律法规规章，主动采取事故预防措施，对飞行安全承担主体责任。

第二十九条（市飞行服务机构人员要求）

市飞行服务机构工作人员应当经过专业培训，空中交通管制、航行情报、航空气象等专业人员应当依法取得相应资质。

第三十条（行为规范和避让规则）

操控民用无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》以及其他法律法规规章规定的有关行为规范和避让规则。

第三十一条（禁止行为）

操控民用无人驾驶航空器实施飞行活动，不得实施下列行为：

（一）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；

（二）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；

（三）妨碍国家机关工作人员依法执行职务；

（四）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；

（五）危及公共设施、单位或者个人财产安全；

（六）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；

（七）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；

（八）偷窥、偷拍他人隐私；

（九）干扰其他航空器正常飞行秩序；

（十）未经批准进入管制空域；

（十一）未经批准进入临时管制空域，干扰重大活动或者军事任务、反恐维稳、抢险救灾、医疗救援等紧急任务；

（十二）受到酒精类饮料、麻醉剂或者其他药物影响时操控民用无人驾驶航空器；

（十三）法律法规禁止的其他行为。

第三十二条（空中交通态势监视）

空中交通管理机构、民用航空管理部门、市公安机关指导市飞行服务机构协同监视本市行政区域范围内的民用无人驾驶航空器空中交通态势。

第三十三条（飞行数据安全）

市飞行服务机构应当妥善保管民用无人驾驶航空器飞行活动数据记录，采取必要措施防止数据泄露、丢失或者被篡改。飞行动态数据记录应当至少保存12个月，飞行活动申请数据记录应当至少保存15个月。

本市其他民用无人驾驶航空器飞行活动数据的使用、存储方，在数据的收集、存储、共享、开发利用等全流程环节中，应当采取必要的管理规范与技术手段，确保数据安全，防止数据泄露、丢失或者被篡改。

第三十四条（反制设备管理）

警察以及由公安机关授权的高风险反恐怖重点目标管理单位，可以依法配备无人驾驶航空器反制设备，在公安机关的监督指导下从严控制设置和使用。

设置、使用无线电反制设备的，应当按照国家和本市有关规定向市经济和信息化部门提交相关申请。市经济和信息化部门会同相关部门开展无人驾驶航空器无线电反制设备设置、使用无线电影响联合评估，并指导相关单位规范使用。

任何单位或者个人不得非法拥有、使用无人驾驶航空器反制设备。

第三十五条（人群聚集活动安全管理）

使用民用无人驾驶航空器开展飞行表演等活动，达到本市公共场所人群聚集活动相关标准的，应当按照《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》等有关规定管理。

公安机关应当依法做好安全管理和应急处置工作。

第三十六条（违规举报）

任何单位或者个人发现违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》或者本办法规定行为的，可以向公安机关或者有关部门举报。收到举报的部门、单位应当及时依法作出处理；不属于本部门、本单位职责的，应当及时移送有权处理的部门、单位。

第六章 应急处置

第三十七条（纳入应急体系）

市、区应急部门应当将民用无人驾驶航空器安全应急管理纳入城市事件应急管理体系，健全信息互通、协同配合的应急处置工作机制。

第三十八条（公安机关应急预案）

公安机关应当会同有关部门，制定有关民用无人驾驶航空器飞行安全管理的应急预案，定期开展演练，提高应急处置能力。

第三十九条（飞行活动单位应急救援预案）

在本市使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当按照国家和本市安全生产相关规定，制定应急救援预案。

第四十条（告警服务和异常情况处理）

市飞行服务机构负责向民用无人驾驶航空器提供告警服务。

民用无人驾驶航空器飞行过程中遇有异常情况，操控人员应当立即采取处置措施，并按照规定向市飞行服务机构报告有关情况。

市飞行服务机构发现或者接报飞行异常情况后，应当向空中交通管理机构、民用航空管理部门、公安机关等报送信息，及时发布受影响空域和避让信息。

第四十一条（对不明和违规飞行航空器的处置）

对空中不明情况和民用无人驾驶航空器违规飞行的，公安机关在条件有利时可以对飞行目标实施先期处置，并负责违规飞行民用无人驾驶航空器落地后的现场处置。公安机关应当依法与有关单位按职责分工查证处置，其他有关部门应当予以配合。

市飞行服务机构应当做好相关协助工作。

第四十二条（紧急处置措施）

民用无人驾驶航空器违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，公安机关可以依法采取必要技术防控、扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等紧急处置措施。

公安机关依托市综合监管服务系统，与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立紧急处置信息通报机制。

第四十三条（突发事件应急响应及处置）

民用无人驾驶航空器飞行突发事件发生后，有关单位应当按照应急预案做好应急响应和处置工作。

第七章 法律责任

第四十四条（指引性条款）

违反本办法规定的，由相关部门依照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》和有关法律法规规章规定予以处罚。

第四十五条（相关责任）

违反本办法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任。

第八章 附则

第四十六条（名词解释）

本办法下列用语含义：

民用无人驾驶航空器航路：指为民用无人驾驶航空器飞行划定的具有一定宽度和高度范围，建有通信、导航、监视、气象等地面配套设施，并配备飞行使用规则，可提供一定通航服务能力的民用无人驾驶航空器公共廊道。

常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动：指使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方不超过真高30米的空域内从事农林牧渔作业飞行活动。

第四十七条（施行日期）

本办法自 年 月 日起施行，有效期至 年 月 日。