完善法治保障体系 助推低空经济高质量发展

作者|郭建勋

责编|薛应军

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党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将低空经济与新能源、新材料、航空航天并列为战略性新兴产业集群的重要组成，对实施产业创新工程、推动大规模应用示范、实现规模化发展提出明确要求。低空经济作为新质生产力的典型代表，是以低空空域为主要物理载体、以飞行器智能化为关键变量、以场景孵化为牵引力的综合性新业态。贯彻落实全会精神，推动低空经济规模化发展，亟须构建与之相适应的法治保障体系。

创新空域管理制度，释放产业发展空间

首先，明确空域资源的法律属性。根据宪法确立的空域国家所有权原则，在民用航空法中增设“低空空域管理”专章，建立空域分级分类管理制度。建议借鉴国际经验，建立“管制—监视—报告—开放”分类体系，推动从“事前审批”向“事后监管”转变。

其次，创新空域资源配置方式。明确空域使用权的用益物权属性，建立“无偿为原则、有偿为例外”的使用模式。对普通通航飞行实行无偿使用，对需要独占使用的特定空域和时段实行有偿使用。推行“许可—特许—补偿”相结合的管理模式，通过行政许可确保安全底线，通过行政特许优化资源配置，通过利益补偿平衡各方权益。

最后，推进空域协同管理。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域开展空域协同管理试点，建立统一的空域使用规则和协调机制，促进产业集群发展。同时，完善空域动态评估和调整机制，提高空域资源利用效率。

建立包容审慎监管，支持产业创新发展

构建阶梯式监管通道。针对低空经济技术创新快的特点，建立“临时适航—特定空域试点—监管沙盒”监管体系。临时适航认证为新型飞行器提供有条件进入市场的路径；特定空域试点在限定范围内测试新技术、新业态；监管沙盒为创新提供安全的测试空间。这种分层分级、可试可退的监管方式，既防范风险，又为创新预留空间。

实施差异化监管策略。根据飞行器智能等级、运行场景的风险程度等因素，实施分级分类监管。对载人与载货、视距内与超视距、人口密集区与偏远地区等不同场景采取差异化监管措施。配套数字孪生测试验证、飞行计划实时报备、电子围栏等技术手段，实现精准监管。

加强智联飞行器监管。针对低空智联飞行器，建立“人—机—智”三维监管模式。将算法纳入监管范围，要求自动化控制系统透明可解释、版本留痕、训练数据合规，并设置人工接管阈值。探索具身监管和场景化测试标准，确保人工智能技术在低空领域的安全应用。

完善场景治理规则，推动示范应用落地

《建议》提出“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”，要求建立健全示范应用的治理规则。

在城市空中交通（UAM）场景，建立分区空域管理、起降点等级管理和运力调配机制。制定噪声控制标准，建立公众参与和听证程序，提升社会接受度。将UAM航路与城市综合交通枢纽联动规划，形成“空—地—场站—应急”的综合服务规范。

在乡村物流场景，以县域为单元推进“政企数据共享+回应性监管”。对耕地与生态敏感区设置负面清单，对低风险航段简化程序、降低合规成本。完善“县—镇—村”三级配送体系，降低“最后一公里”成本，服务乡村振兴战略。

在航空应急救援场景，纳入“平急两用”公共基础设施网络。建立与常态运营快速切换的机制，明确应急救援放行优先级、航路保障和部门协作规则。完善跨部门联动、数据共享与任务复盘机制，提升应急救援效率。

所有场景都同步配置数据与隐私保护措施。按照“场景确权—用途导向—清单设限”的原则，明确个人、企业、公共数据的权属边界和使用规则。推行隐私影响评估、事前告知与事后审计，防止数据滥用和隐私泄露。

健全风险分散体系，保障产业稳健运行

《建议》强调“完善产业生态”。保险作为产业生态的重要环节，需建立健全多层次的风险分散体系。

建立强制责任保险制度。参照机动车交通事故责任强制保险模式，对载人电动垂直起降飞行器等高风险运营场景设立强制第三者责任险，设定合理的责任限额，明确快速理赔程序。同时，推动飞行器制造商建立产品责任保险，覆盖设计、制造等环节的风险。

创新保险产品和服务。针对低空经济的特点，开发参数化保险等创新产品，以风速、能见度等客观指标为理赔触发条件。探索网络安全责任险，防范数据泄露等新型风险。建立差异化费率机制，根据运行风险等级确定保费标准，促进运营主体加强安全管理。

完善责任认定和理赔机制。明确制造商、运营人、平台方等多元主体的责任边界，建立清晰的代位求偿规则。推动建立快速查勘、简化取证、限时支付的理赔程序，保障受害人及时获得救济。加强保险与监管的联动，将投保情况作为运营许可的重要参考。

推进立法统筹协调，促进产业集群发展

《建议》强调，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。这就要求打破地域壁垒，形成统一开放的市场环境。

完善法律规范体系。构建以“低空经济促进法”为统领，以空域管理、安全监管、产业发展等专门立法为支撑，以地方性法规和行业标准为补充的法律规范体系。在国家层面明确基本原则和权责边界，在地方层面鼓励差异化探索，形成“全国一盘棋”与地方创新相结合的格局。

推进区域协同立法。在低空经济产业集聚区，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区等，建立区域协同立法机制。推动适航认证标准互认、飞行数据共享、执法协作。建立地方立法备案审查机制，确保地方立法与上位法保持一致。

建立评估和调整机制。制定低空经济发展评估指标体系，定期对政策实施效果、制度完备程度、产业发展水平等进行评估。建立“立法—实施—评估—修订”的闭环机制，根据评估结果及时调整完善相关制度，确保法治保障措施切实有效。

总之，低空经济的法治建设需坚持系统思维、问题导向和创新意识。通过创新空域管理制度、建立包容审慎监管、完善场景治理规则、健全风险分散体系、推进立法统筹协调，构建适应低空经济发展需要的法治保障体系，为低空经济高质量发展提供坚实支撑。

本文为江苏省教育厅项目“区块链智能合约法律规范研究”（项目编号：2020SJA0271）的阶段性研究成果。

（作者单位：南京财经大学法学院）