学术动态 | 樊杰顶刊最新评论文章：中国农村权利特征：土地所有权、使用权与用途决定权分离

导读

受人文地理学顶刊Dialogues in Human Geography（DiHG）编辑部邀请，樊杰研究员撰写的题为“The characteristics of rural rights in China: The separation of land ownership,land-use rights,and land-use designation rights”一文近期发表，该文是对同期发表在DiHG的论文“Towards a right to the rural?”（Van Sant L and Fairbairn M，2025）的评论文章。文中阐释了中国乡村土地的经济收益是影响乡村权力的关键因素，土地所有权、土地使用权与土地用途确定权的分离产生中国特有的乡村权利问题。文章并就土地使用权主导的乡村就地工业化城市化过程、土地用途确定权主导的乡村被城市化过程、以及土地所有权主导的城中村等三种情形对中国乡村权力的特征与影响进行了讨论。

现将全文翻译如下，供各位读者研读。

本文字数：3740字

阅读时间：12分钟

作 者

樊杰（中国城市规划学会监事、中国科学院地理科学与资源研究所研究员）

论文题目：The characteristics of rural rights in China: The separation of land ownership,land-use rights,and land-use designation rights（中国农村权利特征：土地所有权、使用权与用途决定权的分离）

论文作者：Jie Fan（樊杰）

发表时间：2025

期刊名称：Dialogues in Human Geography

期刊信息：人文地理学顶刊；SSCI；JCR Q1；中科院1区Top；影响因子9.6

作者信息：中国科学院地理科学与资源研究所

原文链接：https://doi.org/10.1177/20438206251371222

摘要

中国农村土地的经济收益是影响农村权利的关键因素。土地所有权、土地使用权与土地用途决定权的分离，催生了诸多具有中国特色的农村权利问题。在由土地使用权主导的农村就地工业化及后续城市化进程中，即便农民转变为城市居民，仍对农村权利保有强烈诉求。在由土地用途决定权主导的农村城市化过程中，城市管理者低价征收农村土地并高价出让，以此保障城市化所需财政资源，这一行为损害了农民的权利。在土地所有权占主导地位的城中村，通过保障农民土地高经济收益的方式，引发了城乡权利结构的冲突。

引言

读到Van Sant与Fairbairn在论文摘要中提出的 “围绕农村空间获取的斗争，是构建农村权利的有力切入点”（Van Sant and Fairbairn, 2025），我立刻联想到 1927 年农村土地革命被确立为中国革命的核心内容，通过 “打土豪、分田地” 解决无地农民的土地问题。从土地纠纷到城乡权利动态关系，再到政治运动的起源，这一议题已成为全球公认的研究焦点。若以 “农村权利” 为分析工具，将中国作为案例展开探讨，土地所有权、土地使用权与土地用途决定权三者之间的关系，便构成了中国农村权利的核心内容与中国特色问题。

中国是一个土地不归个人所有的国家，无论城市还是农村皆是如此。城市土地全部归国家所有，农村土地则归村集体所有，农民仅享有土地使用权。土地用途的决定权归属于负责土地利用规划的上级政府部门。Van Sant与Fairbairn的论文并未直接探讨这种权利分离对农村治理或权利结构产生的影响。

1

农村权利依赖土地收益

始于 1978 年改革开放，中国农村围绕土地与资源的争夺已持续 30 余年，快速工业化与城市化是主要驱动因素。在中国，工业化与城市化对农村权利的影响并无主次之分。土地要素是居民权衡成本与收益的关键（龙花楼，2014）。一切最终都取决于能否获得更高的土地收益，因为村集体与农民的土地及其所创造的经济地位，决定了他们的权利状况。

在我的《中国农村》（樊杰 等, 2006）研究中发现，农村就地工业化是实现富裕的主要路径，而工业化的关键因素在于农村工业企业占用的生产空间成本低廉，甚至实现零地价供地。相较于城市更低的地租，为农村吸引工业企业、获得土地增值收益及相应权利创造了机遇。实际情况是，所有通过工业化实现富裕的农村地区，其社会地位与影响力都显著提升。部分村干部甚至晋升至省、国家层面的关键决策岗位。过去，这一过程中土地使用权的界定相对宽松，实际土地利用是否符合既定土地利用规划并未受到过多关注。有趣的是，当这些村庄扩张升级为城镇后，昔日的农民并不会因成为城市居民就必然对城市治理产生更强兴趣，反而更倾向于在城市环境中保留农村权利。不过可以观察到，这些居民的下一代已开始表现出更强烈的追求城市治理参与权的倾向。

与农村先工业化后城市化的进程不同，更多农村地区经历了直接城市化。土地用途决定权的行使，使得城市得以侵占农村土地、扩大城市规模，进而通过改变土地权属获取使用权。城市管理者以低成本征收农村土地，随后高价出让给企业与城市房地产行业。农村土地在城市化进程中的价值增值，构成了城市化的主要财政来源。然而，农村地区在土地收益方面遭受了巨大损失。对比中国东部（北京）、中部（武汉）、西部（成都）三座城市的农地征收价与土地出让挂牌价：2025 年农地征收最高价分别为 88 万元、33 万元、9 万元，而土地出让挂牌最高价分别为 1.5334 亿元、1161 万元、1086 万元。由于城市低价征收农村土地，农民在城市化后仅凭土地出让收益难以维持较高的生活成本，往往成为城市中的相对贫困群体。对他们而言，农村权利丧失了，却未获得相应的城市权利作为回报。若将差异性权利定义为 “分析个人与社会群体获取并居住于特定空间、参与这些空间再生产的差异化能力”，那么在农村土地城市化进程中，土地被征收用于城市发展的农民与长期城市居民之间，权利差异十分明显。尽管有研究表明，城市扩张 1% 可使城乡收入差距缩小 0.005% 至 0.011%（Zhong et al.，2022），但城乡不平等仍是中国最突出的不平等问题（Kanbur and Zhang, 1999），这一现状值得关注。

2

城中村现象：城市权利压力下的农村土地权利坚守

为应对城市化进程中农村权利受损的问题，拥有土地所有权的村集体主张不放弃、不转让土地所有权与使用权，转而捍卫农村权利，由此形成了一种特殊的空间形态 ——城中村，即嵌套于城市内部的完整村庄聚落。在城中村，村集体通过经营活动向农民分配利润，农民也可利用使用权经营空间获取额外收入。这两种形式往往借助低租金优势，发展制造业与商贸服务业。在中国南方发达城市广州，完全被城市建成区包围的康乐村，2018 年通过集体经营向每位农民分红 24.44 万元，而当年广州城镇居民人均可支配收入为 5.99 万元，农村居民人均可支配收入为 2.6 万元（Fu and Xiao，2024）。即便在经济发展水平中等的中部城市太原，城中村亲贤村 2009 年人均收入已超 3 万元，远超当年太原农村居民人均收入 6828 元与城镇居民人均收入 1.5607 万元（Zhao，2011）。城中村的收入水平与其所在城市的发展阶段、经济活力密切相关。而城中村收入高于城乡平均水平的事实，显著增强了村集体与农民的凝聚力，促使他们共同维护土地所有权与使用权。城中村在居住形态、社区规划、社会福利、管理制度等方面与城市存在显著差异，给城市治理带来了独特挑战与影响。这些区域往往被市政当局视为需要改造甚至根除的对象，这种认知导致同一地理空间内城乡利益产生张力，冲突程度可能比其他场景更为突出。

我非常认同这样的观点：“与所有基于地方的权利主张相关”“任何关于流动权与迁移权的理念，也会使仅关注居民的视角变得复杂，无论城市、农村或其他群体”。这一点在城中村表现得更为突出。城市与农村在诸多方面相互关联，共同构成人类的地域系统（吴传钧，1991）。

在当今“流动空间”时代，微观层面与局部范围内，城乡之间的流动强度最为显著。这些流动包括资本、文化、产品、信息等多个方面。此类流动引发了空间经济格局的重构，导致各区域基于土地的收入发生直接或间接变化，进而对城乡权利动态关系产生了深远影响。权利捍卫的斗争已成为社会转型的关键驱动力，最终重塑了城乡空间的土地利用结构、经济构成与社会框架（Mcgee, 2008）。在人类文明进程中，进步与倒退皆有可能发生。我们所倡导的农村权利与城市权利，是保障文明持续进步的关键。这一视角构成了我对城乡权利动态关系的理解。若无此视角，我们对这些权利的认知将始终碎片化、孤立化，缺乏更广泛的意义。

3

地租差异：导致农村权利分化

“地租的重要性日益凸显” 这一现象在中国农村同样存在。受区域发展倒 U 型规律（Robinson, 1976）影响，中国区域发展差距在过去不断扩大，导致地租存在巨大的空间差异。农民收入与农村发展权利之间存在显著差距，这一点对地理学研究具有重要价值。在发达地区，农村土地地租较高，提供了更多收入机会，农村的富裕提升了其社会地位，长江三角洲与珠江三角洲的乡镇便是如此。当城市经济较为发达但可供征收的农村土地极为稀缺时，农村土地征收或租赁费用会高到足以一夜之间造就一批富裕农民，深圳就曾发生过此类事件。相反，贫困农村地区通过土地实现富裕的过程则极为艰难。富裕城市对周边农村的影响，也可理解为城市权利对农村权利的正向强化过程。然而，在经济欠发达地区，农村往往获得政府扶持的权利。有趣的是，当一个原本贫困的村庄借助政府扶持，变得比周边原本更富裕的村庄更富足时，这种现象被称为 “贫困的祝福”。这与一些观点相符，即“呼吁政策制定者与规划者加大对困境农村社区的支持力度”。

结论

中国城乡独特的土地所有权结构，以及城乡政府实行的不同土地管理制度，表明农村土地权利的概念在全球范围内具有多元解读。对于中国而言，在 “农村权利” 前使用定冠词 “the” 是合理的。此外，随着交换价值在农村生活中对使用价值的塑造作用日益增强，中国农村权利将从注重土地使用价值，逐渐转向注重土地交换价值。全球城乡关系的演变，主要遵循从最初的城乡分割对立，走向协调、融合，最终实现均等化的轨迹（Li et al.，2018）。中国的政治目标是实现中国式现代化，这一发展模式旨在确保全体人民共同富裕。其中的关键目标是缩小城乡居民生活水平差距，这一任务面临着诸多挑战（Zhai et al.，2025）。由此可见，中国农村权利的根本在于与城市共同实现共同富裕，缩小城乡发展差距。这与新兴的农村权利保护相关文献存在共通原则，均明确强调政策与规划改革的协同性。农村地区可通过振兴传统产业、积极培育新经济形态，提升自身生产能力（Tu et al.，2018）。农村土地收益将在多大程度上助力中国农村权利的未来发展，值得学界进一步探讨。

本文来源：山水-城乡

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