【智库精选】黄益平等：如何破解新旧动能转换的结构性难题？

题记：2025年3月，北大国发院智库中心在中新经纬上开设“北大国发院智库系列专栏”。本文为北大国发院教授黄益平、余昌华、伍晓鹰及博士生杜浩锋、徐诗语为专栏撰写的文章。

2025年前三季度，我国国内生产总值(GDP)同比增长5.2%。展望未来，如何进一步巩固经济回升向好的基础、推动实现更高质量发展，成为政策关注的焦点。

想要回答上述问题，首先需要判断经济增长压力的来源。当前的一个主流看法是“有效需求不足”。这一观点与凯恩斯宏观经济理论是一致的，其基本思想是“总需求决定总供给”。因此，通过采取积极的货币与财政政策刺激总需求，稳定经济增长，已经成为共识。

全球主要经济体在亚洲金融危机、全球金融危机以及新冠疫情期间，普遍采取了力度较大的货币与财政扩张政策，甚至实施了诸如量化宽松货币政策等超常规做法。

然而，以总量政策为主的宏观经济政策应对有一个重要前提，即行业结构相对稳定、各部门的扩张与收缩大体同步。如果行业结构正在发生快速变化，或者经济波动本身是由个别行业的起伏所导致，那么单纯依靠总量政策进行调节，不仅很难达到预期目的，甚至还可能造成新的扭曲或者副作用。

中国经济周期呈现出鲜明的结构性特征。过去三十多年，历次宏观经济波动均主要由少数重要行业驱动，而这些行业的更迭反映了中国产业结构的演进。以2008年全球金融危机时期为例，当时中国经济实现逆势扩张，建筑和房地产行业的贡献尤为突出。这种贡献不仅源于其自身的直接扩张，也来自通过经济网络对其他行业的间接拉动。事实上，当时其他行业对经济波动的贡献是减少的。类似的情形也出现在2021年之后。随着房地产市场进入调整阶段，依赖其带动增长的发展模式逐步收敛，而若干新兴产业仍处于加快培育与发展的过程中。整体来看，新旧行业的增长动能尚未实现平稳转换，是近年来经济增长表现趋于温和的重要结构性背景。

既然房地产业对宏观经济波动产生系统性影响，那么这个行业的企稳对于宏观经济形成持续向上的势头就十分关键。单纯的宏观政策扩张不一定能有效解决这个问题，可能需要采取更有针对性的稳定房地产市场的举措。但稳定房地产市场的目标在于防范其进一步拖累经济，而不是要恢复其昔日的繁荣。

事实上，根据跨国经验，未来建筑和房地产行业仍将是中国经济的重要组成部分，但其作为经济增长主要贡献者的阶段可能已经过去。这也引出另一个结构性视角：如何尽快推动新兴产业的形成与壮大。目前，中国已经出现了一批蓬勃发展的新兴产业，但其总体规模仍有待提升。

综上，本文认为，当前的“稳增长”政策可能需要构建一个组合，即在总量政策框架中融入结构性视角。宏观政策聚焦总量波动，行业政策克服结构困难。强调结构性视角，并非否定总量政策的作用，而是为了提升总量政策的功效。在成熟的市场经济体中，经济结构、政策环境相对稳定，资源配置较为有效，经济波动主要是总量现象；而在发展中国家，行业起落很可能导致宏观经济波动。因此，“稳增长”政策的结构性视角非常重要，比如有针对性地采取措施稳定引发经济波动的行业，同时推动新兴产业的形成与发展。当然，一些行业政策并不会短期就见效，但如果能把一部分资源引导到新兴产业的发展上，对经济增长至关重要。

该政策框架的基本逻辑是：行业政策聚焦于新旧动能转换，旨在稳定逐步失去增长牵引力的传统产业、营造有利于新兴产业发展的制度与市场环境；宏观政策则需要在货币、财政、宏观审慎与预期管理等多种政策工具的运用中，引入结构性考量，提升逆周期调节的精准性与有效性。

行业政策要在稳定逐渐失去动能的传统行业的同时，为新兴产业营造良好环境。准确识别那些重要的传统产业，是构建结构性政策框架的前提。这需要突破行业增加值或产出份额的单一指标，转向一种多维度、系统性的评估框架。在识别出重要行业后，必须建立一套前瞻性的监测预警机制，并制定周密的风险预案以备调整。当重要行业的风险临近爆发或需要主动管理时，不仅需要强有力的宏观政策托底，而且需要实施具有针对性的行业政策。对于新兴产业，则需秉持跨周期视野，政策可以通过营造鼓励自由探索和创新的市场环境，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，从而培育可持续的增长新引擎。具体来说，应特别注重激发民营企业的创新活力，规范政策引导方式，重视金融对于创新的支持，保持开放的环境。

宏观政策亟须在传统的总量调控中引入结构性视角。这种转变并非要取代市场在资源配置中的决定性作用，更不是政府下场“挑选赢家”或预设某种“最优产业结构”。其根本出发点在于，识别并纠正市场机制在经济转型特殊阶段可能出现的失灵现象，从而更好地发挥市场与政府“两只手”的合力。

货币政策方面，在新旧动能转换的关键时期，可以将结构性货币政策作为重要补充，以缓解关键领域的信用梗阻，优化资源配置结构。在当前形势下，应为房地产及相关行业提供合理信贷支持，缓解其短期流动性压力，助力房地产市场企稳，防止经济风险蔓延。同时，也应强化对先进制造业、数字经济、绿色产业等新动能板块的信贷引导，助力产业结构升级。当然，结构性货币政策的使用应具有阶段性和精准性，旨在解决特定时期的结构性扭曲。因此，需定期评估政策设计的效果与潜在副作用，适时调整或退出，尽可能向市场中性原则回归。

财政政策方面，应有意识地“稳定旧的重要行业、支持新兴产业发展”，促进经济高质量与可持续发展。在“稳定旧的重要行业”方面，重点在于平稳过渡与化解风险。就目标而言，既不是单纯重现旧产业的高增长模式，也不是“一刀切”地清退，而是帮助其平稳过渡、有序调整和转型。比如，对于当前的房地产业，财政支持应更多聚焦于存量资产优化和住房保障体系建设，而非再度推高房价或刺激无效投资。在“支持新兴产业发展”方面，政府角色应从直接提供要素转向营造公平竞争的市场环境，规范招商引资行为，避免低效补贴和地方保护行为。还应优化财政投入方向，中国的医疗、教育、卫生等现代服务业建设空间巨大，为财政投入提供了方向。加大这些领域的投入，既可以增加短期需求，又能弥补过去公共服务的不足，从而提升消费者信心、增强消费能力，实现短期刺激与长期改革的有效结合。

宏观审慎政策方面，必须精准识别各行业独特的风险集聚点及其在金融体系的传导机制。以房地产业为代表的传统重要行业，在市场上行周期，当出现资产价格过快上涨与信贷过度扩张时，宏观审慎政策应主动介入，实施逆周期调节以抑制风险累积。反之，在市场下行周期，政策目标则转向防范“硬着陆”风险，避免因信贷骤然紧缩而引发资产价格与实体经济的负向螺旋，从而维护金融体系的整体稳定。以金融科技、数字经济、高端制造为代表的新兴产业，在推动产业升级的同时，带来了新的风险挑战。这些风险不仅包括估值泡沫等问题，还包括可能存在的平台垄断、信息算法不透明、数据滥用等新型隐患。因此，宏观审慎政策的应对策略也要随之创新。

预期管理方面，应充分考虑不同行业在认知方式与行为反应上的差异。成熟行业中的企业通常具备相对完善的信息分析能力，能够依托内部研究团队解读宏观政策与市场信号，进而形成较为稳定、理性的预期响应；而新兴行业由于不确定性高、参与主体多样化，往往更易受到媒体报道、社交舆论及市场情绪波动的影响。此外，不同行业的决策周期和风险偏好也不同，长周期、高沉没成本的行业可能更看重政策的长期稳定性和可信度，而短周期、灵活调整的行业可能对短期信号反应更快。有鉴于此，政策沟通应充分考虑行业特性，采取差异化的策略，以提升预期引导的精准性与有效性。对于房地产等处于风险暴露阶段的行业，需及时通报风险化解的进展及稳定市场的具体举措，从而主动管理市场情绪，防范负面预期扩散。而对于人工智能、绿色低碳、数字经济等战略性新兴产业，则应通过清晰阐释中长期发展目标、政策支持框架及实施路线图，来稳定企业预期、引导社会资本长期投入，并通过对阶段性成果的宣传，持续巩固社会信心。

整体来看，这一政策框架不仅对维护短期经济稳定至关重要，更有助于塑造中国经济的长期韧性，同时对于同样处于结构转型期的其他新兴经济体以及面临产业结构固化的成熟经济体亦不乏借鉴价值。

诚然，本文所论述的宏观与产业政策组合，是稳定当前经济基本盘的必要手段，但从更长远的视角看，激发中国经济的持久活力，其根本动力在于深化改革。唯有改革，方能破解深层次的结构性与体制性障碍，从而为高质量发展营造空间。因此，当前政策的着力点，也在于以短期的“稳”为长期的“进”创造有利条件与战略空间。

文章来源：中新经纬