行政法域“一户两宅”在征收时有遗漏的处理

□ 张榆 吕柏超

【案情】

徐某某户（户内两人）有两处集体土地上的房屋，简称29号房屋（面积33.42㎡）和32号房屋（面积43.8㎡）。《余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》规定：被拆迁人有多处集体所有土地住宅的，应当合并计算其住宅面积。确权面积不足安置人口人均60㎡的，按人均60㎡进行安置，即低限安置保障。在2009年征收中，该户签订的安置补偿协议约定对29号房屋（未提及32号房屋）进行拆迁补偿，可安置面积120㎡；提供给徐某某户位于中山家园的调产安置住宅一套，该协议已经履行完毕。2021年，余姚市政府又实施征收，32号房屋位于此次征收范围内。因达不成补偿协议，余姚市政府作出1号房屋征收补偿决定，徐某某不服，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府认为：虽徐某某户已在2009年享受了120㎡低限安置保障，但不能因此否定其对32号房屋仍享有法定的补偿安置权利，现行补偿标准较2009年已有大幅提高，故余姚市政府按照重置价给予补偿，减损了该户权利，遂决定撤销1号房屋征收补偿决定，责令重作。后余姚市政府按照复议决定的要求重新作出被诉5号房屋征收补偿决定：按32号房屋面积43.8㎡计算本次安置房同类房屋等级的商品住宅平均价格与2009年中山家园安置房价格的差价，向该户补足现行标准高于2009年补偿标准的差额部分约25万元。徐某某不服，诉请撤销5号房屋征收补偿决定，要求对32号房屋按照“拆一还一”予以完全补偿。

【分歧】

因我国农村实行“一户一宅”原则，对于安置补偿中一户多宅的情况，通常是其中一处房屋被纳入征收范围，其余房屋应合并征收。本案中，在第一次征收遗漏32号房屋的情况下，第二次征收时应当如何处理，补偿方案没有明确规定。对此，存在两种意见：

第一种意见即一审判决认为，2009年征收时即使两处房屋合并计算为77.22㎡，由于确权面积不足安置人口人均60㎡，应按人均60㎡进行安置。当时已根据低限标准确定安置面积为120㎡，补偿已到位。本次征收只需补偿32号房屋的重置价即可。被诉补偿决定按两次征收的差价进行补偿，损害国家利益，应撤销重作。

第二种意见即二审判决认为，被诉补偿决定对于2009年征收时遗漏的32号房屋，将2021年补偿标准提高带来的相应利益归属于被征收人具有合理性，应予支持。

【评析】

笔者同意第二种观点。理由如下：

一、补差方式可以平衡上诉人在两次征收中的应得利益

第一次征收存在处置不完整的缺陷，对于不在2009年征收范围内的32号房屋该扣未扣、该补未补。但即使没有遗漏32号房屋，应安置面积仍为120㎡，该面积在2009年征收中已经足额安置。此次如果将两处房屋完全割裂开，让该户再享受一次120㎡的低限安置保障，属于获得重复安置的不当利益，违反征收政策。故上诉人要求“拆一还一”的主张不能成立。

如果对于该遗留问题仍按老办法简单合并计算，以2009年已足额补偿为由仅补偿32号房屋的重置价，亦不合理。一是因为出现该疏漏的过错在于征收部门。被征收人不存在欺诈、故意隐瞒，征收部门具有对房产情况进行调查的职责和掌握政策的优势，却因自身工作疏忽没有合并征收，亦未向上诉人释明相关政策，故要求行政机关对其工作失误付出一定代价，有利于督促其依法行政。二是该错误给被征收人造成了影响。上诉人一直以为32号房屋没有被征收，以后还可以获得安置。如此会影响其对补偿方式的选择以及对安置利益和相关房屋的处分等。相对人在此过程中存在信赖利益，应得到保障。

可见，对32号房屋足额补偿或不予重新补偿均会造成利益失衡。本次征收中应考虑32号房屋的安置补偿价值，而非仅仅支持房屋重置价。因2021年的安置补偿标准远高于2009年，此次按2021年的补偿政策标准计算安置利益，并对2009年已安置部分的价格予以扣减，可避免重复享受，亦未突破人均60㎡的低限安置标准，具有合理性。

二、行政诉讼应遵循禁止不利变更原则

首先，应尊重行政裁量权的正当行使。现行政策对于征收范围外的房屋，遗漏计算后如何处置并未作出明确规定。在此情形下，复议机关行使裁量权将争议利益归属于相对人，并未超出行政判断的边界，系在自主决策的合理范围内，且有助于缓和矛盾纠纷，实现个人利益与公共利益的平衡。在合法范围内尊重行政机关的专业判断，亦有助于推动行政权的自我监督与完善。

其次，相对人从行政机关获得的既得利益不应因诉讼被剥夺。行政复议和行政诉讼作为对行政相对人救济的两大核心机制，只有使当事人不会因为寻求救济而陷入更加不利的法律境地，才能打消其顾虑，发挥保障当事人合法权益的作用。故禁止不利变更原则是救济制度有效实施的重要保障，也是程序正义的重要体现和要求。本案中，复议机关已作出了对相对人更为有利的复议决定，人民法院一般不应作出对相对人更加不利的判决。一审判决撤销复议决定，损害相对人的既得利益，违背了禁止不利变更原则，不符合行政诉讼保障相对人权益的理念，应予改判。

（作者单位：浙江省高级人民法院）

来源：人民法院报