安徽省某政府违法强拆商行，赔偿却 “拉锯”3年？法院判了：双方都有过错，政府赔30 万！

人民法院案例库入库标题：

某商行诉安徽省马鞍山市花山区人民政府

拆迁行政赔偿案

——违法归责和过错责任在行政赔偿中的应用

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

某商行诉安徽省马鞍山市花山区人民政府拆迁行政赔偿案

——违法归责和过错责任在行政赔偿中的应用

关键词：行政 / 行政赔偿 / 拆迁 / 违法归责 / 过错责任 / 赔偿责任

【裁判要旨】
行政机关违反法律规定强制执行，造成行政相对人的合法权益受到损害，应当根据损害发生原因，按照过错程度承担相应赔偿责任。

【基本案情】

原告某商行诉称：2015年10月12日，被告安徽省马鞍山市花山区政府（以下简称花山区政府）违反法定程序，强制拆除原告房屋，并搬走原告房屋内物品，造成原告经济损失，因被告的强制拆除行为导致原告的损失无法计算，应由被告对原告损失情况承担举证责任，诉请被告赔偿原告各项经济损失194.38万元、安置一间不少于200平方米的门面房。

被告花山区政府辩称：被告在行政征收程序中与原告签订了行政征收安置补偿协议，原告领取了补偿款，被告已经履行了征收补偿安置职责，被告多次通知原告搬迁，原告一直不予理睬，拒绝搬迁，被告对原告的房屋进行了腾空并强制拆除，在拆除的过程中进行了全程录像，对相应的物品也进行清点登记，存放在居委会。2015年12月9日，搬迁工作结束后，被告多次通知原告领取物品，原告拒绝领取。原告应当对其拒不领取的行为而导致产品过期或物品损坏的结果承担责任，此外，原告提出的部分物品损失明显高于正常市场价格，且没有提供相应证据进行佐证，因此，原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的赔偿请求。

法院经审理查明：朱某与李某系夫妻关系，在自家住房内设立某商行。2015年，花山区政府对该商行所在地块进行征收。2015年8月5日，花山区政府征收部门与朱某签订《房屋拆迁补偿协议》。朱某一户已获得补偿安置。2015年10月12日，花山区政府对该房屋进行拆除时，对室内物品进行登记造册后，将物品寄存在当地居委会。在登记过程中，花山区政府工作人员进行了拍摄并制作了光盘。但花山区政府工作人员制作登记清单记载的物品与花山区政府工作人员拍摄的视频显示的物品部分内容未能对应。2015年11月27日，朱某以商行名义向人民法院起诉花山区政府，诉请花山区政府赔偿其室内物品、搬迁费、律师费等损失194.38万元，并要求花山区政府给其安置一套不少于200平米的门面房。朱某提交的物品清单包括：饮料、剐水、酒以及储存这些经营物品的设备设施包括电冰箱、冰柜、空调、冷库、五菱汽车等物品，洗衣机、沙发、棉被等生活用品。2015年12月9日，花山区政府征迁工作组以EMS特快专递方式向朱某寄送通知书，通知朱某领取物品。朱某未领取。2016年2月26日，法院组织双方当事人进行调解，朱某同意将尚能使用的物品领回，不能使用物品由花山区政府进行赔偿。花山区政府认为，花山区政府已于2015年12月9日通知朱某将物品领回，应以2015年12月9日作为时间节点，在此之前超过保质期不能使用的物品由花山区政府进行赔偿，在此之后超过保质期不能使用的物品应由朱某承担责任。经清点，大部分饮料及剐水仍在保质期内，尚能使用。2016年3月23日，朱某将五台海尔冰柜、一台海信冰箱、一台美菱冰箱、两面镜子取回，其他物品拒绝领取。

马鞍山市中级人民法院于2016年3月24日作出(2015)马行赔初字第00013号行政赔偿判决：

一、花山区政府返还存放在居委会属于商行的物品；

二、花山区政府于本判决生效之日起30日内赔偿商行物品损失人民币5万元；

三、驳回商行的其他赔偿请求。

宣判后，海川商行提出上诉。

安徽省高级人民法院于2016年12月14日作出(2016)皖行赔终40号行政赔偿裁定：

一、撤销马鞍山市中级人民法院(2015)马行赔初字第00013号行政赔偿判决；

二、发回马鞍山市中级人民法院重审。

【法院判决】

马鞍山市中级人民法院于2017年5月24日作出(2017)皖05行赔初1号行政赔偿判决：

一、花山区政府返还存放在居委会属于商行的老明光白酒742件等物品；

二、花山区政府于本判决生效之日起30日内赔偿商行物品损失人民币305488元。

宣判后，商行和花山区政府均提出上诉。

安徽省高级人民法院于2018年2月6日作出(2017)皖行赔终55号行政赔偿判决：

驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：人民法院审理行政赔偿案件，重点审查行政行为是否违法、是否损害行政相对人的合法权益、损失大小如何判断、损害责任如何划分以及弥补损失的方式如何确定。行政赔偿的制度设计不仅要保障行政相对人的合法权益不受侵犯，也应当发挥价值引导功能，维护正常行政秩序。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成公民、法人或其他组织财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，花山区政府对房屋的强制拆除行为，已被马鞍山市中级人民法院(2015)马行初字第00045号行政判决确认违法，原告在该房屋内从事经营活动，有权要求花山区政府承担相应赔偿责任。花山区政府组织人员对房屋进行拆除时，制作的物品登记表与视频资料不符，又无当事人签字认可或经过公证机关公证，应当对商行的物品损失承担相应的举证责任。花山区政府在转移、保管商行财产过程中，负有审慎、妥善的注意义务，确保被转移财产的安全，但从现场勘验情况看，花山区政府没有尽到相应义务，也未能提供充分证据证明商行的实际损失，鉴于双方提供的清单和登记表在物品种类、数量、价格上存在较大分歧，法院根据行政相对人提供的损失清单，结合视频资料，参照原始票据、同期市场重置价格和政府指导价及物品成新，确定损失，并根据当事人的行为对引发损失或扩大损失产生的影响来划分过错，在此基础上确定各自承担相应的法律责任，能够返还的及时返还，不能返还的承担相应的赔偿责任，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定。本案中，花山区政府违法强拆在先，对商行的物品损失应承担相应的赔偿责任。但商行领取安置补偿款后，没有按照协议约定和通知要求履行限期交房义务，未遵守行政管理秩序，不符合诚信原则，违背了社会规范的功能导向，在收到通知后拒绝取回部分财物，自身存在过错，对自身物品损失亦应承担相应的过错责任。故本案行政赔偿以违法归责为基础，在划分赔偿责任的时兼顾行政机关与行政相对人的过错程度，能较好地平衡公共秩序维护与私人合法权益保障之间的关系，符合公平原则。

【案件相关】

《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款
《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第1款、第4条第2项、第5条第2项

一审：安徽省马鞍山市中级人民法院（2015）马行赔初字第00013号行政判决（2016年3月24日）
二审：安徽省高级人民法院（2016）皖行赔终40号行政判决（2016年12月14日）
重审一审：安徽省马鞍山市中级人民法院（2017）皖05行赔初1号行政判决（2017年5月24日）
重审二审：安徽省高级人民法院（2017）皖行赔终55号行政判决（2018年2月6日）

（行政庭）

京平拆迁律师