法治面 | 内蒙古8700亩行洪区土地承包后被淹，谁该担责？

界面新闻记者 | 赵孟
界面新闻编辑 | 刘海川

按照《防洪法》《河道管理条例》等相关法规要求，行洪区是防洪安全的红线区域，原则上不得种植阻碍行洪的高秆作物，由水利部门统一管理。然而在现实中，随着行洪区划定范围不断扩大，越来越多在册耕地被划入其中，成为“不稳定耕地”，农民耕种却不受约束，甚至层层流转承包。

2024年，内蒙古商人任海东和妻子李春雨投入300多万元承包8700亩“耕地”，却发现该地处于扎赉特旗绰尔河行洪区，汛期水深可达数米，无法耕种。从合同争议到司法僵局，再到刑事立案后被撤销，最后不得不求助于信访，凸显这一矛盾的复杂和尖锐。

不仅是任海东，过去几年，已有近十名承包人在同一区域租地遭遇损失。此类不稳定耕地引发的承包合同纠纷，在全国亦不少见。多地已出台规定，明确将不稳定耕地逐步退出耕地保护范围。但遗留问题待解。

行洪区里的“耕地”

任海东与扎赉特旗的土地缘分，始于一次熟人引荐。他一直关注土地承包市场，希望找到一片肥沃地块实现规模化种植燕麦。

经人介绍，任海东得知扎赉特旗努文木仁乡都尔本新村有大片土地可用，这些地由村民于全平从农户手中承包。村民曹巍和个体经营者高源多次向任海东介绍称，这片地“肥沃高产”“没有关系是拿不到的”。

任海东动了心，约定于2024年2月27日实地考察。他告诉界面新闻，考察当天，土地上覆盖着积雪，并未察觉异常。2024年3月4日，曹巍、高源先和于全平签订《土地承包合同书》，再将这些土地转包给任海东的妻子李春雨。

曹巍、高源与李春雨签订的《土地承包合同书》载明，“甲方（曹巍、高源）已取得位于都尔本新一万一境内的8700亩土地承包经营权”，并且约定，“甲方保证乙方（李春雨）在承包都尔本新一万一泄洪区土地经营期间，拥有独立经营使用权”“如因人为原因无法耕种甲方负责排除，承包完成后有一切不可抗力因素所造成的损失甲方概不负责。（例如虫害、台风、干旱、冰苞、水涝等）”

合同约定的承包期限为2024年3月4日至2026年12月30日，承包价为每亩360元，共计939.6万元。承包款先预付50%，其余部分在2024年6月30日前一次性付清。3月4日，李春雨一方支付200万元，几天后陆续支付多笔费用，累计支付364.5万元。

合同中的“泄洪区”成为双方争议的焦点之一。受访者 图

任海东说，签订合同后不久，他从当地村民口中听闻，这片土地位于行洪区，“年年发水、年年被淹”。且对方在签约过程中从未明确告知风险，更重要的是，地头竖立的一块“行洪区”警示牌，当时还被人用袋子蒙了起来，“如果我签约前看到这块牌子，我绝不会承包”。随后，他从有水利部门查实的信息，证实了村民的说法。

他了解到，根据《河道管理条例》和《防洪法》相关规定，行洪区属于河道，由水利部门统一管理。非经水利部门许可，不得由个人承包经营。该区域上游建有50年一遇防洪标准的水库，每到汛期，水库泄洪会导致该区域水位上涨，“水深可达1-3米，完全不具备农作物生长的条件”。

任海东说，于全平、曹巍和高源作为土地转租人（转包人），具有提供土地权属证明的义务，以明确这块土地的土地的性质、所有权、使用权以及其他相关权利的归属关系。但他多次催要，对方一直未提供。基于这些疑点，他认为，于全平、曹巍、高源并未获得水利部门许可，不可能享有承包经营权，更无权将其发包、转包给他人。其在《土地承包合同书》中承诺享有承包经营权，是虚构事实的行为。

对于合同里提及“泄洪区”的风险等约定，任海东说，他作为非专业人士，当时并不清楚“泄洪区”与“行洪区”的区别。后来才明白，“泄洪区是人工排洪的临时区域，只要不主动泄洪就能耕种；而行洪区是河流的自然流道，汛期必然被淹，这是两个完全不同的概念”，他认为，曹巍、高源、于全平是故意用模糊的概念混淆视听，掩盖土地无法耕种的真相。

任海东说，他进一步了解发现，努文木仁乡政府于2009年将涉案地承包给了他人经营，约定以种植旱田为主。都尔本新村支书张红彦明确告诉他，政府发包的价格为每亩130元。在后续搜集证据的过程中，乡政府表示认可于全平等人享有涉案土地使用权和转包权的事实，却始终拒绝提供土地承包合同等书面文件。“政府要是不默许，于全平怎么能连年骗这么多人？”他说。

界面新闻记者致电张红彦核实有关情况，他称这块土地属于“国有土地”，自己与任海东没有任何关系，亦未收取租金，“应该找政府”。

作为合同的关联方，于全平在接受界面新闻记者采访时否认存在欺诈行为。他称，自己也是从村民手中承包的地块，手续合法，需要承担管理成本和差价风险，且每亩地还要向村里上交一百多元。

于全平说，涉案地块在当地口语中长期被称为“泄洪区”，并非他故意混淆，“我们从小就这么叫这片地，我也不知道政府公文里要叫‘行洪区’”。他强调，合同中不仅写明了“泄洪区”，还加入了水涝、冰雹等自然灾害风险提示，已经“如实告知风险”。

他还否认了“考察前一晚警示牌被遮挡”的说法，称“任海东前前后后来过好几趟，每次都有人带着去看地，不可能看不到提示牌”。他称，任海东是因为租地后“贷不到款”“资金链断裂”，才试图毁约。但这一说法遭到任海东否认。

曹巍也称，涉案地块具有“政府出具的手续”，他也承认还需向政府上交部分租金，合同文本“明明白白”写有风险表述，前期看地时“多次带任海东去现场”，还用带时间和地点信息的“水印相机”拍照留痕，不存在隐瞒。

对于为何此前那么多受害者，他表示投资租地就是“打赌”，自然气候条件难以预料，遇到风调雨顺赚到钱的人都走了，遇到洪涝灾害受损的就觉得自己被骗了。

在维权过程中发现，任海东发现自己并非唯一的受害者。2021年至2023年，已有宋金秀、陈兆学、李刚等多名承包人在同一区域承包土地，最终都因土地是行洪区而受损，损失金额从130万元到470万元不等。界面新闻记者联系了其中部分人员，对方均表示，租地前并未料到频繁被淹。

司法维权陷僵局

任海东认为自己“被骗”后，将于全平、曹巍、高源三人诉至扎赉特旗人民法院，请求法院认定合同无效，判令三人退还承包款并赔偿损失。

2024年6月4日，扎赉特旗人民法院作出一审民事判决书，法院经审理认为，曹巍、高源在明知土地位于行洪区的情况下，仍以“耕地”名义与李春雨签订合同，于全平利用信息不对称，以“泄洪区”概念隐瞒土地真实属性，三人的行为均构成民事欺诈，判决撤销涉案合同，曹巍、高源退还任海东364.5万元，于全平承担连带责任。

曹巍、高源、于全平三人不服判决，向兴安盟中级人民法院提起上诉。二审期间，曹巍、高源提交了一段通话录音，称这段录音内容为都尔本新村支书张红彦告知任海东土地位于行洪区的事实。兴安盟中级人民法院以“需对新提交的证据进行鉴定”为由，裁定将案件发回扎赉特旗人民法院重审。重审期间，任海东对录音的真实性提出异议，申请鉴定，由于曹巍和高源未提供能录音原始载体，鉴定迟迟未进行。

2024年7月，任海东和妻子向扎赉特旗公安局报案，以于全平、曹巍、高源涉嫌诈骗罪请求立案侦查。起初，扎赉特旗公安局受理了报案，并对案件进行了初步调查。任海东向公安机关报案后，法院认为，该案可能涉刑事案件，“该录音结论可能影响本案实体处理结果”，按照“先刑后民”的原则，驳回了任海东的诉讼请求。

启动调查不久，公安机关以“证据不足”为由，作出《撤销案件决定书》，终止了侦查。司法维权程序陷入僵局。

扎赉特旗公安局给出的撤案理由有四条：一是涉案土地在政府部门的登记中被记录为“耕地”；二是政府认可于全平承包的土地面积符合合同约定；三是涉案合同中明确写有“泄洪区”字样，已提示风险；四是任海东在签约前曾实地考察，应知晓土地情况。对于这些理由，任海东均无法接受。

“水利部门明确说这是行洪区，为什么政府会登记成耕地？”“于全平没有拿到水利部门的承包许可，他也没有转包权。”“考察时警示牌被故意遮挡了，我根本没看到，这能算我知情吗？”任海东提出诸多质疑。目前，他仍在通过信访等渠道争取自己的权益。

《河道管理条例》第20条规定，“ 有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。 ”；《防洪法》第21条规定。“ 河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。 ”

李春雨的代理人指出，这些法条“翻译”过来即，行洪区属于河道范围，由水利部门统一管理，未经特定行政许可，不得由个人承包经营。在实务中，要承包行洪区内的耕地，需要经过水利部门的许可。本案中的涉案地块全部位于行洪区，但转包人未能提供任何水利部门的批准文件和权属凭证，涉嫌民事欺诈乃至刑事诈骗。

他还指出，既然政府承认对外发包，就存在行政管理上的失职。从法律程序上看，需要先通过行政诉讼确认其行为违法，进而追究其责任。当转包人不愿意承担赔偿责任时，作为发包人的政府应该承担赔偿责任。

任海东说，2024年8月21日，他所租的土地“水漫金山”“最深处两三米”，他庆幸自己及早发现，未进行播种，否则损失更大。

“历史遗留问题”

行洪区的土地对外承包，是否应先获得水利部门的行政许可？

扎赉特旗水利局河道管理科室一位人士向界面新闻解释，当年由于村里耕地不够，土地确权时，一些行洪区内的土地被登记为耕地，属于“历史遗留问题”，所有者有权自己支配，并不需要获得水利部门的许可。他说，《防洪法》和《河道管理条例》中对行洪区管理的规定，主要是针对防洪的需要展开。

他坦言，按照《防洪法》《河道管理条例》等法规，行洪区内禁止种植高杆作物，以免阻碍行洪。但现实中，当地很多在册耕地属于行洪区，仍种有玉米、大豆、高粱等高杆作物，“严格清理几乎不可能”。一些前来承包土地的商人，因被淹蒙受损失，压力却传导给水利部门。

对于涉案土地的所有权和承包是否合法等问题，界面新闻记者致电努文木仁乡政府，对方称这块地属于“不稳定耕地”，“十年九不收”。他未直接回答所有权问题，但称，2000年代，政府以“种树”的名义，将这块地承包给当地村民，每户通常承包几百亩。这意味着，涉案土地为国有土地。

所谓不稳定耕地，指因自然条件欠佳（如易涝、干旱、坡度大等）导致生产稳定性低、生态风险高，且持续耕种可能引发环境问题的耕地。

前述努文木仁乡政府政府工作人员称，种树期间经常被淹，后来考虑到粮食周期短，农户就改为种植粮食，“我们也没咋管”，而后农户又开始加价对外承包。对于政府是否从中收取每亩130元等问题，他表示自己并不清楚。

乡政府是否可以对行洪区内的土地对外承包？他解释，当时由于招商引资，地方政策允许承包用于种树。至于后来转包种植粮食，他称是农户自己的行为，“碰到有些年份收了就收了，淹了就淹了”“后果自负”。

他承认，近年来有不熟悉情况的外地人到当地承包土地，很多人“颗粒无收”。于是，政府在地里立了三四块牌子，用于提示风险。

不稳定耕地将逐步退出

界面新闻注意到，此类在行洪区内承包土地，后因发生洪涝灾害蒙受损失的合同纠纷较为普遍，司法裁判倾向于适用“风险自担”原则，受害人的权益往往难以保障。

2015年，河南省郑州市中原区人民法院审理了一起土地承包合同纠纷。原告李某与被告王某签订了承包合同，将黄河滩区的一块耕地转包给王某种植玉米。涉案地块位于黄河堤防之间的滩地范围，属行洪区。根据黄河防汛需要，每年汛期水利部门要实施“调沙”作业，即通过加大水流量冲刷河道、携带泥沙，以维持河势稳定。当年汛期调沙过程中，该片耕地被洪水淹没，玉米苗全部毁坏。

灾情发生后，李某以“合同已无法履行，目的落空”为由，将王某诉至法院，请求确认承包合同无效并返还承包款。他的理由是，土地被洪水完全淹没，农业生产失去基础，合同缺乏继续履行的可能。

中原区法院经审理认为，涉案地块位于黄河行洪区，汛期被洪水淹没是众所周知、可合理预见的自然风险。合同双方在签订承包协议时，对这一风险应当有所认知。既然合同的订立并不违反法律、行政法规的强制性规定，也未侵害公共利益，仅因自然风险的发生就要求宣告合同无效，缺乏法律依据。法院一审判决驳回了李某的诉讼请求，认定合同依然有效，损失风险应由承包人自行承担。

一些法律界人士指出，要从根本上避免此类纠纷和损失，应该考虑将频繁被淹没的行洪区耕地退出耕地保护范围。界面新闻注意到，近年来，围绕不稳定性耕地有序退出，多地已出台明确政策，推动耕地保护与生态安全协同发展。

2025年1月，江西省自然资源厅与水利厅联合发文，将主河槽内、5年一遇洪水位以下等河湖管理范围内的不稳定耕地纳入退出清单，明确此类耕地不纳入保护目标任务 。2025年8月，河南省两部门联合印发通知，要求以防洪治理项目为依据，联动制定不稳定耕地分步退出方案，报政府审查后实施 。

山东省在2024年4月发布的乡村振兴政策中提出，在确保省域耕地保护任务不降低的前提下，稳妥退出河道内影响行洪安全的不稳定耕地 。云南省则在2025年4月的深化农村改革意见中明确，按同样原则有序退出相关不稳定耕地，与全国政策导向保持一致 。

2024年，内蒙古自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》提出，要按照“以水定地”和宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，逐步调整不符合自然地理条件和农业生产规律的土地利用方式 。按照“整体稳定、优化微调”原则，优化调整永久基本农田布局，将零星破碎、处于生态脆弱区及无法长期稳定利用的耕地逐步调出永久基本农田。