连平：“十五五”时期财政政策将怎样积极有为？

连平、刘涛（连平系广开首席产业研究院院长兼首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长）

本文首发于《第一财经日报》

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议于2025年10月20日至23日在北京举行。会议审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对“十五五”期间我国经济社会发展所处的环境、应遵循的原则、主要目标和具体任务等作了系统性阐述和全面部署。深入研读《建议》内容，精准把握其中关于经济社会发展的战略导向与关键部署，有助于洞察“十五五”时期我国财政政策的重要作用和发展趋势，明晰政策着力点及可能采取的具体举措。

一、“十五五”目标达成需要财政政策加力支持

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家，实现2035年远景目标承前启后的关键阶段。财政政策作为我国宏观调控的主要手段之一，在推动战略目标达成、稳定总需求、引导长期投资、促进社会公平、应对重大风险等方面将继续发挥不可替代的重要作用。具体而言，“十五五”时期，财政政策加力支持经济发展的必要性体现在五个方面：

首先，“翻一番”目标倒逼经济保持相应增速，需要积极的财政政策托底增长。《建议》强调，“到2035年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。为实现上述目标，未来五年我国年均实际GDP增速应至少保持在4.5%以上。然而，“十五五”期间我国或将持续面临人口总量递减、经济结构转型、房地产长周期调整、外部环境复杂严峻多重压力形成的深层挑战，经济增长动能仍处于从“旧模式”向“新模式”转换的过渡期。在此背景下，财政政策应当主动作为，通过扩大支出规模、优化支出节奏、创新政策工具，形成对总需求的强力拉动，稳定经济增长预期，避免“增长失速”风险，为新质生产力的培育争取宝贵时间窗口。

其次，关键领域投资需求巨大，需要财政资金加力支持。《建议》提出多项重大任务，包括建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、优化重大生产力布局、加快经济社会发展全面绿色转型、推进国家安全体系和能力现代化等领域，都依赖大规模、长期性的公共投资。但这类投资往往具有外部性强、回报周期长、私人资本不愿或不宜进入的特点，必须由财政来主导。财政的“第一笔钱”不仅可填补投资缺口，更能通过“信号效应”和“风险共担”机制，撬动数倍的社会资本跟进，形成良性循环，为重大项目顺利落地提供持续稳定的资金保障。

第三，扩大内需发挥战略基点作用，需要财政进一步呵护。《建议》强调“坚持扩大内需这个战略基点”，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性”。当前我国经济面临有效需求不足的矛盾，突出反映在居民因教育、医疗等预期支出压力导致消费意愿偏弱，企业受市场前景不明抑制投资信心等方面。这就需要财政政策精准发力：既通过优化支出投向、完善社会保障等“投资于人”的举措稳定居民预期，又借助专项基金、项目补贴等支持“投资于物”，同时破除统一大市场的卡点、堵点，推动形成“新需求引领新供给、新供给创造新需求”的更高水平动态平衡，为构建新发展格局提供坚实支撑。

第四，促进社会公平与共同富裕，需要财政强化再分配功能。《建议》明确提出“扎实推进全体人民共同富裕”，并部署了“完善收入分配制度”“健全社会保障体系”“稳步推进基本公共服务均等化”等任务。财政作为再分配的核心工具，通过税收杠杆、转移支付等精准施策，能够有效调节收入分配差距、缩小城乡发展鸿沟、均衡区域资源配置，有效缓解发展不平衡不充分带来的社会矛盾。这既是维护社会公平正义的必然要求，是推动全体人民共同富裕取得实质性进展的重要支撑，也是国家治理体系和治理能力现代化在民生领域的生动实践，更为中国式现代化筑牢公平底色、凝聚发展合力，具有深刻的现实意义与深远的战略价值。

最后，应对内外部不确定性风险，需要财政保持必要的支出强度和冗余度。《建议》指出，“十五五”时期“不确定难预料因素增多”，必须“敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。这一战略判断要求财政政策不仅要着眼于当前经济运行，更要具备底线思维和战略前瞻性。作为国家治理的基础和重要支柱，财政既是抵御风险的“防火墙”，更是稳定预期的“压舱石”。面对国内经济下行压力、外部冲击风险（如持续升级的贸易摩擦、地缘政治冲突带来的供应链扰动），以及公共卫生事件、极端气候、自然灾害等突发事件和非传统安全威胁，需要积极的财政政策为“十五五”时期经济社会持续健康发展和重大战略任务稳步推进提供坚实可靠的保障。

二、“十五五”时期积极财政政策的着力点

“十五五”时期，我国财政政策将延续“积极有为”的主基调，但更注重“精准发力、效能提升”，在“发展与安全”“效率与公平”“短期与长期”多重平衡中，既发挥积极财政政策作用，又增强财政可持续性，实现“稳增长、调结构、防风险”的多元目标平衡。

着力点一：适度提高赤字率，加大财政支出强度。从总量维度看，受财政收入增速放缓与刚性支出增加双重影响，财政赤字规模将维持相对高位，预计赤字率将常态化保持在3.8%-4.0%，阶段性（如遇较大冲击时）可提升至4.2%以上，既为宏观经济稳定提供必要支撑，又避免债务风险无序累积。这一安排与二十届四中全会“不确定难预料因素增多”的形势判断相契合，通过保持必要支出强度与政策冗余度，应对经济下行、外部冲击、突发事件等多重风险，发挥财政“压舱石”作用。

着力点二：强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，提升资金使用效能。“十五五”时期，预计我国每年发行超长期特别国债1.5万亿元上下，资金将精准投向科技创新、新质生产力培育、国家安全、民生保障等关键领域，力求实现政策效果最大化。一是持续加码科技自立自强投入，“十五五”时期，财政科技支出将向基础研究倾斜，通过设立专项基金、完善“揭榜挂帅”机制等，重点支持芯片、人工智能等“卡脖子”技术攻关。二是重点支持一批具有全局性、战略性的重大工程，包括重大科技基础设施、国家水网骨干工程、新型能源体系重大项目建设、综合立体交通网主骨架、全国一体化算力网络国家枢纽节点等，带动产业链整体升级、创造大规模高质量就业，并为科技自立自强、绿色低碳、国家安全等目标提供基础设施和应用场景支撑，形成“投资—研发—产业—市场”闭环，显著提升投资的乘数效应。三是加快推动绿色低碳转型，通过财政补贴、专项债支持等，加大对新能源、节能环保、碳汇项目的投入，助力“双碳”目标落地。四是强化国家安全保障，在粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等领域安排刚性支出，筑牢发展安全底线。五是围绕“一老一小”、基本公共服务均等化等核心任务，进一步提高城乡居民基础养老金标准、扩大普惠托育服务供给、补齐儿科与老年医学服务短板，并建立财政转移支付与就业绩效挂钩机制，强化稳就业支持。五是通过转移支付向农村、欠发达地区倾斜，缩小城乡、区域公共服务差距，为共同富裕筑牢基础。

着力点三：深化财税改革，激活内生动力。“十五五”时期，我国将以深化财税体制改革为关键突破口，着力破解财政可持续性难题，夯实国家治理的制度基础。改革的核心目标是构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系。改革思路是进一步明晰事权划分，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。具体改革路径包括：完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，拓展可持续的地方财源，逐步缓解对土地财政的依赖；适配新质生产力发展要求，前瞻性研究数字经济、低空经济等新兴业态的税收制度安排，提升税收治理的适应性与公平性；规范税收优惠政策管理，清理和纠正区域性税收“政策洼地”，促进公平竞争，助力全国统一大市场建设。

着力点四：全面化解地方政府债务，筑牢安全底线。“十五五”时期，我国将进入地方政府债务化解的攻坚期，尤其是2028年为“十年化债”的关键节点。政策思路应为“积极稳妥、标本兼治”，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，牢牢守住不发生系统性风险的底线。一是有序化解存量债务。分类推进存量债务风险化解。在前期化债工作基础上，审慎有序扩大特殊再融资债券发行规模，依法依规将符合条件的隐性债务纳入政府债务管理，降低债务成本与风险。预计每年新增地方政府专项债发行规模4.5-5.0万亿元，重点用于投资建设、土地收储、收购存量商品房以及支持地方化债等方向。同时，综合运用债务重组、展期降息、资产盘活、财政资金偿还等多种方式，对不同风险等级的债务实施分类处置。二是严格遏制增量风险。加快地方投融资平台转型、规范举债行为、健全全口径债务监测体系等举措，进一步落实“在发展中化债、在化债中发展”的治理思路。三是逐步完善长效机制。通过深化央地财政关系改革、健全地方税体系、培育壮大战略性新兴产业等举措，增强地方财政“造血”功能和自主财力。