长三角议事厅｜长三角从“群”到“圈”的演变路径

来源：澎湃新闻

近日，《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》（以下简称《行动方案》）正式发布，将“都市圈同城化” 提升至前所未有的战略高度。这一文件的出台，标志着长三角一体化进程迎来一个关键转折点：从“群域”的宏观架构，深化至“圈层”的微观深耕。这绝非简单的概念更迭，而是国家城镇化战略思想的又一次深刻演进——从追求规模扩张的“面状铺开”，转向注重功能整合与制度创新的“点状突破”。都市圈，正在成为驱动长三角这一超大城市群能级跃升的核心行动单元与关键“试验田”。

纵观长三角城市群与都市圈的演变，从概念萌芽到深化实施，既反映了中国区域发展战略的持续深化，也展现了治理思路的不断调整。本文将梳理这一战略演进脉络，并分析都市圈在长三角一体化新阶段所扮演的体制破局角色。

概念萌芽（1957-1982）：城市群概念的引入与本土化探索

1957年，法国地理学家戈特曼基于对大都市带现象的深入研究，提出了具有开创意义的城市群理论，并在其论著中明确将以上海为核心的长江三角洲地区纳入六大世界级城市群之列。这一理论成果的引入，为中国区域空间结构研究打开了全新视野。在此阶段，大都市区、城市群、都市圈等概念体系尚未明晰，各类术语的界定相对模糊，相关研究主要停留在理论探讨层面，尚未形成明确的政策内涵。随着中国城镇化进程的加速推进，这些概念在实践中逐渐获得本土化解读，为后续区域发展战略的形成奠定了理论基础。

探索起步（1982-2005）：从经济协作区到区域对话机制的形成

1982年，国务院正式成立“上海经济区”，范围包括上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等10个城市，成为长三角区域概念的早期雏形。这一举措首次突破了行政区划界限，探索构建跨省域的经济协作区。这一阶段的合作主要围绕经济协作展开，重点解决原材料调配、产业布局等具体问题。

1997年，“长三角城市经济协调会”正式成立，并提出“长三角经济圈”概念，成员城市扩大至15个，标志着长三角作为经济区域的初步形成，且合作机制从临时性协作向制度化协调转变，通过“市长联席会议”等形式建立了常态化对话机制，为后续一体化发展提供了重要的组织保障。这一时期的探索虽尚未形成系统战略，但为后续城市群战略的提出积累了宝贵经验。

宏观布局（2006-2014）：“城市群”主体形态的确立与“硬联通”的基础构建

2006年，“十一五”规划纲要首次明确“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，为长三角一体化提供了顶层设计框架。2008年国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，首次从国家层面以中央文件形式对长三角区域经济发展指引战略方向。2010年，国家发展改革委正式印发《长江三角洲地区区域规划》，明确建立健全泛长江三角洲地区合作机制，促进生产要素跨地区自由流动。这一阶段的战略重心在于打破省际行政壁垒，在区域维度上构建功能互补的巨型经济体。

“城市群”与“都市圈”的概念内涵在这一时期进一步明晰，前者强调多中心网络化发展，后者则更注重核心城的辐射带动作用。在实践层面，合作多以重大跨区域基础设施项目为主，如高速公路网、高速铁路网的统筹建设，为后续深度融合打下物理基础。然而，此时的一体化更多体现为政府主导的项目推动，市场与社会的微观活力尚未被充分激活，城市间的协同关系仍显松散，市场与市民在一体化中的获得感有限。

思路转向（2014-2018）：“都市圈”概念破茧与战略聚焦

2014年，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》首次引入了“都市圈”概念，成为国家城镇化战略思想的关键转折。这一转变既借鉴了国际成熟城市群普遍形成的“核心—圈层”发展规律，更源于对中国城镇化进程的深刻认识——仅有宏观的“城市群”框架难以解决核心城市的辐射带动与周边城市的协同发展问题。

2016年，国家发改委和住建部联合印发了《长江三角洲城市群发展规划》，进一步明确要以建设统一大市场为重点，着力推动市场体系统一开放、基础设施共建共享、公共服务统筹协调、生态环境联防共治，全力创建城市群一体化发展的“长三角模式”。

由此，一体化思路从“面状协同”向“圈层辐射”转变，开始强调培育以上海、南京、杭州、合肥等为核心的区域增长极，打造“一小时通勤圈”和“产业生态圈”等更为高效的要素配置格局。这意味着国家对长三角一体化的要求逐渐从搭建宏观“舞台”转向精心编排以核心城市为“领舞”的协同演出，为后续的“精细化施工”指明了方向。

精细深耕（2018年以后）：都市圈作为战略实施单元的多元探索

2018年，长三角区域一体化发展正式上升为国家战略，都市圈从理论构想跃升为落实战略的核心行动单元。2019年，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出要“梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈”。

在中央政策指引下，长三角各省市积极推动都市圈建设的空间落实与战略布局。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出上海、南京、杭州、合肥、宁波、苏锡常六大都市圈，并赋予其在特定领域先行先试的探索重任。同时，《江苏省国土空间规划（2021-2035年）》还提出要建设徐州都市圈；《浙江省国土空间规划（2021-2035年）》进一步明确建设杭州、宁波、温州、金义四大都市区。

在此背景下，各都市圈依据自身禀赋展开了多维度的先锋探索：上海大都市圈致力于打造“全球城市区域”，其规划范围明显超越了传统通勤圈范围，旨在构建更广泛的功能性协同区域；南京都市圈作为首个国家层面批复的跨省都市圈，其探索的城际铁路衔接、产业园区共建等模式，为破解苏皖边界行政壁垒提供了宝贵经验；合肥都市圈依托综合性国家科学中心，探索“科创+产业”的融合路径，展现出后发城市通过差异化战略融入长三角体系的成功实践；宁波都市圈着力打造“港产城文”融合的湾区典范，构建“总部在甬、基地在外”的跨区域布局强化特色优势；苏锡常都市圈则聚焦于省内高度一体化区域的“强强联合”，在生态环境共保联治、公共服务标准化互认等方面树立了高标准同城化标杆。这些探索共同构建起“国家指引—省级统筹—都市圈实施”的多层推进体系，使都市圈成为连接顶层设计与地方实践的关键操作界面。

在“硬联通”成效显著而“软对接”瓶颈凸显的当下，长三角都市圈发展仍面临制度壁垒甚于空间阻隔、竞争惯性大于合作动能、规划统筹强于治理创新的深层挑战。有鉴于此，此次《行动方案》精准聚焦“体制机制”破题，核心目标不在于规划更多项目，而是通过建立健全都市圈同城化体制机制，优化要素市场化配置、公共服务共建共享等“软基建”路径，以“梯度推进”策略，让人才、资本、技术在圈内自由流动，让长三角切实感受到跨城工作生活如同同城一般便捷无忧。

以“圈层融合”塑造一体化新图景​

从“群域”到“圈层”的战略深化，是一场关乎中国城镇化未来的深刻变革。都市圈是这场变革的前沿阵地，而《行动方案》的出台，则为这场“阵地战”提供了翔实的“作战手册”。

展望未来，长三角的全球竞争力已不再单纯取决于上海等核心城市的“天花板”高度，而是更加取决于各都市圈通过系统性的制度创新，抬升整个区域“发展地板”的能力。唯有真正实现资本、人才、技术在都市圈内如水般自由流动，公共服务趋向均等共享，才能将长三角城市群从“物理叠加”的经济巨人，锻造成“化学融合”，兼具创新活力、宜居品质和共同繁荣的国家级都市圈群落与中国式现代化示范区。

（本文作者杨金龙系华略智库长三角研究院研究经理，夏骥系华略智库CEO、长三角研究院院长。）

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

来源：杨金龙 夏骥