中国海洋大学海洋发展研究院副院长金永明：国际海底区域矿产资源治理规则博弈呈现复杂新态势

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观海局

当前，全球战略性矿产资源竞争持续加剧，蕴藏多金属结核、富钴铁锰结壳、多金属硫化物等关键矿产的国际海底区域，已从“科学探索的边疆”转变为“规则博弈的焦点”。随着国际海底管理局围绕《“区域”内矿产资源开发规章》的审议工作因各方在环保标准、机构设置与财政负担等核心议题上存在分歧，陷入实质性停滞，部分国家通过国内立法、小多边合作等单边举措不断挑战现有机制，导致多边进程迟滞、治理规则呈现碎片化与高度不确定性。在此背景下，国际海底区域矿产资源治理规则博弈正呈现出复杂新态势，深刻影响全球深海治理体系的未来走向。

国际海底区域矿产资源治理规则博弈现状。多边主渠道谈判深入但进程受阻。以国际海底管理局为核心的多边机制仍是规则制定的主渠道，其核心任务在于实现“区域”矿物资源的商业性开发。该机构在完成多金属结核、富钴铁锰结壳和多金属硫化物三类资源的勘探规章制定后，已于2011年启动《“区域”内矿产资源开发规章》的审议进程，并陆续发布了2017年、2018年、2019年及2024年等多个版本的草案。然而，谈判在环保标准、财务制度、承包者义务及机构设置等实质性议题上分歧巨大，已进入深水区。关键规则迟迟难以出台，导致了治理规则的“真空期”持续延长，这无疑为个别国家单边行动的滋生提供了客观条件与操作空间。

技术先行与规则滞后的结构性矛盾凸显。深海采矿技术正处于快速迭代的轨道，其发展步伐已显著超越了多边治理规则的制定进度。部分技术领先国家及其企业实体，依托其在核心装备研发与海上试验验证方面的先发优势，不仅在实质上推进开发进程，更在事实上影响着未来的技术路径与操作标准。这种态势具有双重效应。一方面，倒逼规则谈判必须直面即将到来的商业化现实；另一方面，在缺乏具有约束力的全球统一监管框架下，由先行者塑造的事实标准可能发展成为行业惯例。这将为全球深海治理体系注入巨大的不确定性。

利益阵营多元化与立场分化。开发规章的审议过程中，基于各自国家利益与发展阶段的差异，形成了立场鲜明的不同阵营。部分发达国家及矿产资源消费大国，出于保障供应链安全与抢占产业高地的考虑，主张简化程序、加快推进商业化进程；部分太平洋岛国、欧盟成员国及国际环保组织构成的阵营，基于对深海脆弱生态的担忧，强烈呼吁暂停甚至禁止深海采矿活动；广大发展中国家则更多地关注能力建设与公平受益，其核心诉求聚焦于实质性的技术转让与公平合理的收益分享机制，力求在资源开发与环境保护之间寻求艰难平衡。各方立场迥异，利益诉求多元，使得在谈判中凝聚共识、达成利益平衡的解决方案变得异常困难。

国际海底区域矿产资源治理规则博弈的核心困境。多边规则制定效率与治理权威不断削弱。国际海底区域治理面临的核心挑战之一是多边规则制定进程严重滞后，导致治理权威持续流失。这一困境与“协商一致”决策机制的运作方式密切相关。具体而言，当谈判议题深入到采矿权分配、利益共享等涉及根本利益的领域时，该机制使得任何成员都拥有阻止共识达成的能力，从而导致整个进程陷入长期僵局。以《“区域”内矿产资源开发规章》为例，自2011年启动审议以来，尽管历经多轮磋商和草案修改，但因各方在关键条款上僵持不下，至今未能达成共识。这种制度性迟滞不仅延缓了商业开发进程，更助长了单边主义倾向。其直接后果是治理规则出现“真空期”，各国要么观望不前，要么各自为政，最终导致全球深海治理体系面临碎片化风险，建立在“人类共同继承财产”原则基础上的合作机制正遭受严峻考验。

生态保护与资源开发的科学依据严重不足。深海是地球上最大的生物圈之一，但人类对深海生态系统的运行机制与恢复力基线仍存在大量认知空白。这种认知不足直接反映在国际海底管理局的谈判中，如关于环境基准的设定、生态阈值的确定等关键技术标准，因缺乏足够数据支持而难以达成共识。一些国家和环保组织主张基于“预防原则”实行最高标准的环境保护，而资源需求国则强调不应因科学不确定性而无限期推迟开发。这种因科学认知局限导致的规则困境，使得任何关于开发与保护的讨论都建立在脆弱的基础之上，既可能因标准过高而阻碍技术应用，也可能因监管不足而造成不可逆的生态损害。

利益分配与发展权益的公平格局难以构建。深海采矿作为资本和技术密集型产业，其特性客观上造成了发达国家与发展中国家在开发能力上的巨大差距。发达国家凭借其技术与资金优势，在勘探装备、采矿系统和环境监测等方面已处于显著领先地位，而众多发展中国家虽拥有《联合国海洋法公约》赋予的平等权利，却因能力所限难以实质性参与。这种结构性不平等直接反映在开发规章的谈判中，如关于采矿费费率、收益分配机制、技术转让等核心条款，各方立场分歧巨大。发达国家倾向于采用市场化方案，主张保护知识产权和投资者收益；发展中国家则强调“人类共同继承财产”原则的落实，要求建立惠及所有国家的公平分配机制，并通过强制性技术转让弥合能力差距。这种根本性的利益分歧，加上部分国家至今未加入《联合国海洋法公约》所带来的体系性缺陷，导致构建普遍接受的利益共享方案异常艰难，不仅延缓了规则制定进程，更从根基上动摇着国际社会对多边治理机制的信心。

中国的战略选择与应对措施。强化规则塑造，引领国际治理进程。中国始终坚持将参与并引领国际规则制定作为核心战略。作为国际海底管理局理事会成员，我国不仅是现行制度的遵守者，更是未来治理体系的积极塑造者。在《“区域”内矿产资源开发规章》的谈判中，中国代表团基于《联合国海洋法公约》及其1994年执行协定，系统提出了平衡开发与环保、保障承包者公平权益、优化检查机制等一系列建设性方案。这些体现“人类共同继承财产”原则的“中国方案”，已获得广泛国家认同，并有多项被纳入规章草案，为打破谈判僵局、加速多边规则出台贡献了关键力量。未来，中国应致力于从规则制定的“关键参与者”转变为“核心引领者”，通过主动设置科学议题、构建广泛共识联盟，主导塑造公平、可持续的国际海底治理新秩序。

攻坚核心技术，掌握开发自主权。深海采矿技术的突破是实现战略自主的基石。面对部分国家的技术先行优势，我国须把握时机实现跨越式发展。国家设定清晰的深海技术发展路线图，整合产学研力量，重点攻坚采矿系统、矿物提升、环境监测等关键技术，并尽快开展深海实地试验。同时，在自主创新的基础上，应积极开展国际合作，通过联合研发、技术引进等方式，快速补齐短板，确保我国在相关领域进入商业开发阶段时，具备自主、可靠、环保的全套技术能力。

统筹市场与资本，构建产业支撑体系。商业开发的成功离不开成熟的市场环境与可持续的投入。我国需加强对全球海底金属市场的趋势研判与战略分析，为产业政策制定提供决策依据。在资金方面，应创新投融资机制，通过财税优惠等政策，鼓励并引导国有企业、民间资本乃至国际资金共同投入这一战略性领域。此外，还应积极履行国际责任，支持其他发展中国家的能力建设，这既是践行“人类共同继承财产”原则的体现，也有助于凝聚更广泛的国际共识。

完善国内法治，实现内外战略协同。健全的国内法律体系是履行国际义务、行使国际权利的根本保障。我国已构建起以深海海底区域资源勘探开发法为核心、多项配套管理办法为支撑的国内法治体系。未来，我国应继续推动国内法与国际规则的动态调适与协同发展，确保国内承包者在国际规则下合规活动，同时将我国的实践成果与制度优势，通过立法升级转化为更强大的国际规则话语权，形成“国内法促进国际实践，国际实践反馈国内法”的良性循环。

（作者金永明，中国海洋大学海洋发展研究院副院长、中国海洋安全研究所所长）

来源：《学习时报》10月24日2版

原标题为《国际海底矿产资源治理规则博弈》

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