贺雪峰 | 再论保护型城乡二元体制

贺雪峰

摘 要：清除限制农民进城的所有体制机制障碍，对城市资本下乡却设有限制的体制安排，就是保护型城乡二元体制。保护型城乡二元体制的重要性在于，中国现代化和城市化进程中，农民是经济资本、社会资本和文化资本相对较少的弱势群体，清除限制农民进城的体制机制障碍，为具有进城能力的农民提供在城市拼搏成功的机会。同时，还有大量缺少进城能力的农民需要从农村获得基本保障，进城可能失败的农民需要将农村作为返乡退路，限制资本下乡正是为了保护缺少进城能力和进城可能失败的农民中的弱势群体的保护性政策。当前中国城市实行充分竞争的市场体制，农村则保留了相当部分社会体制，正是农村社会体制为城市市场体制的高效运作提供了基础条件。保护型城乡二元体制既是现实制度设计，也是刻意政策安排。城市市场体制与农村社会体制对立统一、相反相成，是应对中国现代化进程中可能出现惊涛骇浪的高超政治智慧。

关键词：城乡二元体制 市场与社会 资本下乡 小农户

一、引论

为实现工业化，新中国在建国以后逐步实行了城乡分割的二元体制，城市发展工业，农村发展农业。城市以国有企业为主，农村实行人民公社体制，是“三级所有、队为基础”的集体所有制。城乡体制界限分明，除非通过招工、参军和考学，农民不能进入城市。为了更好地筹集工业化原始资本，国家限制农村发展工业，在二十多年时间，国家通过工农产品价值剪刀差从农村提取了8000亿元资金用于工业化，中国在短短二十多年时间就建成完整国民经济体系，从一个农业国变成了工业国，实现了快速工业化。

改革开放以后，国家放松了对农村发展工业的限制，且放松了对农民进城的限制。随着农村分田到户，人民公社解体，越来越多农业剩余劳动力从农业转入二三产业，从农村进入城市，国家也适时放松了户籍管理制度。通过持续几十年的体制机制改革，当前农民进入城市的体制机制障碍基本清除，决定农民能否进城在城市体面安居的只剩下农民能否在城市找到就业与获利机会，他们有没有可以在城安居的经济条件，不再会因为农民身份而限制进城。不过，国家在清除农民进城体制机制障碍的同时，却对城市资本下乡多有防范。以2025年中央一号文件为例，2025年一号文件再次明确强调“不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转”，“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。也就是说，现行体制是限制城市资本进入农村的。这样一种城市向农民开放而农村限制城市资本进入的体制，就是我们所说的“保护型城乡二元体制”[注释1]。

国家之所以实行“保护型城乡二元体制”，显然是要保护农民的利益不受侵害。习近平总书记讲：“农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退”，[注释2]其中原因是，农民是中国现代化进程中的弱势群体，他们无论是经济资本、文化资本和社会资本都是最少的，而他们人口规模极其庞大。现代化的进程也是城市化的进程，农民从农村进入城市务工经商，在城市市场上打拼，他们很可能会成功融入城市，在城市体面安居，他们也可能进城失败，需要退回农村。并且，农民进城并非全家一次性搬到城市，而总是年轻时进城，年老可能还要返乡；家庭年富力强者进城，劳动力较弱成员留村；城市经济繁荣阶段进城，城市经济萧条阶段可能返乡。保留进城农民的退路，为缺少进城能力的农民保留农村生产生活，不只是出于对农民的关爱，而且只有这样农民才可能是中国现代化的支持者。

一直有一种强烈的政策主张，就是要“打破城乡壁垒，实现要素的自由流动和优化配置”，以推动城乡融合发展。城乡要素包括劳动力要素、土地要素、资金（资本）要素在城乡自由流动[注释3]。按这样的主张，就是要推动资本下乡，加速农民进城，在城乡之间建立一个没有壁垒也就是没有保护的市场体制，从而让所有生产要素在更大范围优化配置，进一步释放生产力，发展经济。

这样一种破除城乡壁垒也就是破除对农村保护型体制的主张，看起来也有道理，因为只有在更大范围进行更加深度的资源配置，才可以释放出更大生产力。这种主张存在的问题是对当前中国发展阶段及中国国情缺少理解，不明白市场实际上是有边界的。当前中国实际上已形成了城乡两种有所差异的体制，即作为经济发展极的更加市场的城市体制与作为稳定器的更加社会的农村体制，或当前中国城乡体制具有市场—社会二元体制的特征。正是更加社会体制的农村为更加市场体制的城市提供了稳定运行的基础与保障，城市市场体制也为农村社会体制带来了机会与活力[注释4]。从市场—社会二元体制角度来理解当前中国城乡二元体制，可以更加深刻地理解当前中国保护型二元体制的特征与功能。

二、高度竞争的城市市场体制

城市是高度竞争的市场体制，正是高度竞争，优胜劣汰，城市具有极强活力，城市各种生产要素得到优化配置。城市在有限地域范围完成了产业聚集，形成了聚集所带来的规模效益。毫无疑问，当前中国经济增长极在城市，城市二三产业产值已占到全国90%以上。城市有良好基础设施，有完整产业配套，有大学和科研院所提供的科技服务，以及有完善的金融和生产服务体系，城市因此是过去三十年以及未来三十年经济增长的主要引擎。

当前中国城市有三个等级，第一个等级是沿海地区已形成不分城乡的沿海城市经济带。沿海城市经济带利用沿海发展出口导向经济的优势，在过去数十年经济得到持续成长，乡村工业化，农村城市化，中西部地区劳动力和国内国际资本涌入，形成了极为庞大的区域性二三产业，以长三角地区和珠三角地区为典型。

第二个等级以除沿海城市经济带以外的中国内陆大中城市。作为区域经济中心和区域行政中心，内陆大中城市人口规模也在百万甚至千万级，具有完善基础设施和生产服务体系，形成了适合二三产业发展的市场条件，吸纳了大量进城农民的就业。

第三个等级是以县城为主的地方城镇。全国县级行政区域有2000多个，除沿海地区或市辖区以外的绝大多数县级区域都缺少发达的二三产业，某种意义上，县域经济主要服务于当地农业和农民。前十多年中西部县域范围普遍有一轮以房地产开发为主的经济增长，本质上是以农民农业收入和外出务工收入为基础的再分配经济。

现代制造业需要有良好基础设施和产业配套。现代制造业也是城市就业的主要吸纳地。没有制造业及其就业，城市服务业就很难发展得起来。只有沿海城市经济带和内陆大中城市才有发展制造业的更好条件，因为规模经济可以摊薄制造业所必须基础设施和生产服务成本。到目前为止，中国中西部县域经济发展普遍存在着现代制造业不足的问题，因为缺少现代制造业，县域范围很难为进城农民提供高质量、高收入就业机会，进城农民通常要到沿海地区和大中城市务工，而只有能力在县城买房。因为务工地与购房地的分离，农民在县城买房往往不仅没有完成城市化，实现在城市体面安居，反而造成了一家三制：年老父母留村务农，年轻子女在沿海务工，年幼孙辈在县城上学而由孙辈的奶奶或母亲在县城陪读[注释5]。

中国是世界上最大的单一市场，中国制造现在是世界第一，制造业产能超过世界的1/3。同时，中国又是世界上最充分市场化的国家，国家给了资本充分的自由，最少的限制。市场具有最大空间，资本得到充分发展。城市为资本提供了充分释放能量的舞台。改革开放以来，通过充分发展有效的市场体制，中国创造了世界经济史上的奇迹。

市场在产生效率的同时也会产生分化。市场有效是以优胜劣汰为基础的，激烈的市场竞争产生了高效率同时也产生出大量的失败与累积出不平等。高效市场体制产生的问题至少包括以下四个方面：第一是产业分布越来越集中，首先是向城市集中，以乡镇企业为代表的农村二三产业大量关停，产业越来越向沿海地区和大中城市聚集；第二是企业的优胜劣汰，产业越来越集中，大量企业关闭，其中一些留下严重债务；第三是市场往往缺少对劳动的有效保障，尤其缺少对进城农民工的保障，一方面是劳动机会得不到充分保障，一方面是未来养老得不到充分保障；四是高效市场几乎必然会带来经济周期。

中国高效市场体制通过有效配置生产要素，充分释放生产力，实现了产业快速发展，中国经济国际竞争位次持续上升。可以说，中国是世界上对资本最友好、市场最充分的国家。

高效市场所带来市场失败最重要的两个表现一是劳动得不到充分保障，二是不可避免的经济周期，经济周期迭加国际因素就更为复杂与严峻。

从劳动保障来看，当前中国城市为进城农民提供了大量就业机会，这正是中国快速城市化的前提。同时，也正是因为中国有大量高素质劳动力，形成了中国人口红利，即因为劳动力相对过剩，城市资本就可以获得相对廉价劳动力资源，正是依靠中国高素质廉价劳动力资源，中国制造几乎天下无敌。

廉价劳动力资源是建立在进城农民工主要依靠以农村为基地的家庭劳动力再生产基础上的。正是当前中国农民普遍的“以代际分工为基础的半工半耕家计模式”，保障了中国高素质廉价劳动力的再生产，劳动力的廉价又导致进城农民工实际上很难在城市体面安居，尤其难以在他们务工的沿海地区或大中城市安居，而只有能力在家乡县城买房，以及要在年老时退回农村养老。

也就是说，当前中国城市充分市场体制的结果之一是进城农民工实际上很难获得在城市体面安居即在城市完成劳动力再生产的保障。他们年轻时进城务工，却缺少在城市体面养老的保障条件。作为一个发展中国家，中国也缺少为进城农民工提供高水平社会保障的财政能力。

进一步说，中国高效市场是以劳动未得到充分保障为基础的。而中国高效市场显然又是中国创造经济奇迹的前提，是中国由中等收入国家变成高收入发达国家的必须手段。

之所以中国劳动力未得到充分保障却并未因此出现其他发展中国家几乎都会出现的社会失序乃至政治不稳定，其中关键是中国劳动力中的最大多数的也最未得到保障的农民工，他们从农村进入城市寻找市场机会，改善了他们在农村的经济处境，他们因此是市场体制的获利者。同时，进城农民工并未放弃他们在农村的退路，当进城农民工因为勤劳或运气而有能力在城市安居时，他们就在城市体面安居下来。若难以在城市体面安居，他们就退回农村，在农村体面生活。最庞大且最为弱势的农民工群体具有应对不够健全的城市保障的韧性，就为城市市场体制充分发挥作用提供了可能。农民工具有强大韧性，城市就业群体中的其他相对强势且规模较少群体，因为有更强在城市体面生存的能力，及国家针对少数人而可以有的更强保障能力，中国就几乎不存在一般发展中国家因为保障不充分所带来的社会失序与政治不稳定。

中国城市最为充分的市场，是中国经济高度国家竞争力和经济持续发展的原因，是中国由中等收入国家发展成为高收入国家的前提，构成中国充分市场条件的最主要劳动力的进城农民工的保障问题，却不可能仅仅依靠市场来解决，也很难依靠仍然只是发展中国家的中国政府财政解决。中国解决农民工保障的办法实际上是通过建立与城市高度市场体制相匹配的农村社会体制，为进城农民工以及没有进城农民中的弱势群体提供保障，从而形成了中国与世界上其他体系都不相同的基于城乡的市场—社会体制，并因此具有相对于世界上其他国家高度优势的独特体制。这是中国创造现代化奇迹的关键体制原因，这个体制的表现就是中国保护型城乡二元体制。中国不是在城市市场体制内建立完善的社会保障体制，而是利用中国既有的农村社会体制，在中国城乡之间建立起来基于城乡互补的市场—社会二元体制，以应对、消化和缓解高效甚至有点野蛮的市场体制的冲击。

高效市场体制的冲击不止是缺少对进城农民工在城市体面生活的保障能力问题，而且市场本身是有周期的，这种周期迭加世界市场周期，尤其迭加中美激烈竞争，就更加需要有一个强有力的农村社会体制予以对冲与平衡。

当前时期，美国特朗普第二任期向全世界加关税，对中国的关税竟然加到了145%，必然会对中国产业尤其是制造业产生影响。习近平总书记讲要“准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。中美竞争，中国最终肯定会赢，前提是中国比美国有更高的市场效率和更强的社会韧性。尤其在市场周期下行阶段，全国人民可以众志成城，共渡时艰。

市场周期下行阶段，城市可以提供的正规就业机会会减少，非正规就业竞争会加剧，城市体面生活就会更加困难，其中一个表现就是，经济下行时，因为正规就业减少，更多人涌入网约车、快递行业。几乎所有城市，现在网约车数量出租车的数倍。有人发视频网约车上有气味，原因是网约车司机异地接单为了省钱不住酒店，住在车等客。出租车司机在机场等客6个小时只为做一单100元的生意，在武汉站等客2个小时也只为做一单50元的生意。农民工凌晨三点起来到就业市场上寻找机会，越来越多人睡在桥洞下面、公园椅子上，以及车站，为节约一晚住宿费。这都是在经济下行阶段所常见到的。

在一定限度内，城市就业机会不足，出现一定社会失序，是可以忍受的。问题是，如果城市出现了大量失业半失业人群，有大量进城农民在城市漂泊流浪，甚至因此出现了几乎所有发展中国家都存在的城市贫民阶层聚集起来形成的大规模贫民窟，中国的城市就不再安全，社会治理成本急剧升高，一般的社会治安问题很容易就变成政治问题，阶层矛盾甚至阶级矛盾就会激化，蛊惑人心的野心家就会出现，中国现代化就可能出现困难挫折。

在所有城市劳动力中，进城农民工是最为弱势却又最有韧性。2008年金融危机期间，2000万农民工提前返乡，我当时正在贵州农村调研。按返乡农民工的说法，回到农村家中不就是吃饭时多一双筷子、打麻将打小一点吗?当城市缺少就业机会时，因为有农村退路，农民工就不愿在城市漂泊流浪，农民工年龄比较大了，他们在城市不好找工作，他们也随时可以退返农村。一旦进城农民工可以退返农村，留在城市缺少机会群体的数量就不可能大，相互之间的就业竞争也就可以相对缓和，国家也有能力为人数不多的城市困难群体想出缓解困境的办法。实际上，因为有农村退路，进城农民工大多不愿意缴纳养老保险，因为归根结底农民退休后可以拿到的养老金不过是自己之前缴纳的保险金。农民有很强的获得现金收入的倾向，关键是，他们有农村退路，在农村就有办法，而即使有养老保障，他们在城市养老也会相当艰难。

决定中美竞争中国能否胜出的根本在于中国能否有一个城市高效市场体制在资源配置中发挥决定作用，在于中国能否给资本最大自由。充分有效的市场体制让各种生产要素在城市变成具有国际竞争能力的生产力，推动中国由中等收入国家变成高收入发达国家。这个过程中，利用农村社会体制来平衡和对冲城市市场体制所可能产生的负作用，消化市场体制可能带来的分化问题，十分关键。正是有了乡村社会体制的兜底，国家有能力来面对城市市场体制可能带来的问题。

三、保护弱者的农村社会体制

相对于以市场体制为主的城市，农村则是以社会为主的体制，这既与国家制度设计有关，也与中国农村特性有关。当前中国农村社会体制至少表现在三个方面：

1、传统村庄熟人社会

中国是原住民国家，农民祖祖辈辈生活在村庄中，人民公社时期还是共同生产与分配的生产队，因此是非亲即邻的熟人社会，是生产生活人情三位一体的基本社会单元。

村庄熟人社会，彼此都有联系，血缘加地缘关系，成为一个人情单位甚至自己人单位。村民之间彼此了解，容易信任，相互帮助，就产生了社会资本。正在村庄中人与人之间的信任与交往，产生出村庄共识与人生意义。

村庄是村民出生和长大的地方，即使进入城市在城市安居，也有家乡的乡愁与牵挂。落叶归根和入土为安，是中国农民的宗教。

村民祖祖辈辈生活在村庄中，只要回到村庄就可以安心，就回到家了，身体和精神上都不再漂泊流浪。

2、村社集体经济

中国农村土地集体所有，所有农户都分配了宅基地和承包地，农户宅基地无偿分配，免费使用，几乎所有农户都在宅基地上修建了住房。农户具有长期且稳定的土地承包权，随着城市化的推进，越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商，他们年老父母仍然留守务农。就是说，农户家庭在没有减少土地农业收入的同时可以增加进城务工收入。农户全家进城，他们将土地流转给其他农户，优先流转给亲朋邻里，他们委托亲朋邻里照看自己留在村庄的房子，照料可能留守农村的老年父母，他们回村随时可以要回承包地自己耕种。只要与土地结合起来，农户家庭就可以衣食无忧。

土地集体所有，每个农户都有承包地和宅基地，就是说，每个农户都可以依据自己家庭情况选择留村还是进城。因为农村人多地少，绝大多数农户家庭都是在保留农村土地经营情况下面，让年轻子女进城务工经商，因此，农户家庭就同时有务农+务工收入，家庭收入增加了。随着进城子女在城市立足，获得了稳定就业与收入条件，农户家庭就可能全家进城，他们将自己承包地流转给缺少进城机会的农户，一些农户家庭因为上有高龄父母下有年幼子女，无法进城，仅仅经营自家承包地又难以维持体面生活，他们就要想方设法捕获进城农户所让渡出来的农村获利机会，从而在不离村的情况下面获取不低于外出务工的收入，他们就成为了留守在村庄的中农，中农在村庄社会结构中就成为村庄中坚，这些中坚农民是村组干部的主要来源。中农为了捕获进城农户让渡出来的农村获利机会，他们就必须要与进城农户搞好关系，包括照看进城农户的房子和照料可能留在村庄的老年父母。对农民来讲，土地绝不只是生产粮食的，也不只是农业，而是他们衣食无扰完成家庭再生产的基本生产资源。

3、人与自然的结合

只要与土地结合起来，就不仅可以解决温饱问题，而且可以让生命变得丰满，有意义。

只要与土地结合起来就可以自给自足。庭院经济不仅是种蔬菜养鸡鸭获得食材，而且是休闲生活的一部分。捞鱼摸虾改善生活，充实生活，还可以市场售买获得现金收入。

在村庄生活，现金消费不多，低消费也可以高福利。相对来讲，城市生活离开钱了寸步难行。同样收入水平，城市生活很艰难，农村生活起来却可能很富足。

农村四季分明，是有节气的，尤其适合退休养老。采菊东篱下，悠然见南山，农村休闲生活，修身养性。年轻时在城市打拼，年龄大了退回农村养老，不失为一种选择。当前时期，国家为城乡提供均等基本公共服务，农村基础设施与公共服务并不比城市差的情况下面，推动农村互助养老当大有可为。

以上三个方面都显示出与城市市场体制相当不同的社会体制特征，具体就是农村体制中有更多自然经济的、传统关系的、社会主义的成份，更强调公平、公正和基本保障，而不只是强调效率与竞争。在这样一种农村体制中，保底退路生存是重点，没有谁会被淘汰，人人都有基本保障，每个人都应获得尊重。农村是每个农村人出发的起点，又是可以回得来的归宿。也就是说，当前的中国农村为每个农民提供了最为基本却又基础的保障，为每个农民提供了在农村体面生活的基础，为每个农户在农村完成家庭再生产的条件。有了这重保障，农民就可以放心大胆进入城市市场体制打拼，成功了，他们进城体面安居，进城失败还可以退返农村过农村的体面生活。农民依据自己家庭资源秉赋在城乡之间往返进出，以最大限度发挥主体性，利用城乡双重体制来实现利益最大化以及阶层跃升。

中国城市化不同于英国圈地运动，也不同于土地私有化国家农民被迫流落城市，而是以农村为基地不断在城乡之间往返试探，一直到可以体面在城市安居，才真正完成城市化[注释6]。

农民进城因此总是农户家庭中具有在城市就业获利能力的青壮年率先进城，以及农民中的优势家庭进城，缺少进城能力的相对弱势的农民和农户家庭则留村。

因为当前中国城市市场体制向农民开放，农户中的强势群体进城竞争城市市场机会。进城农民在城市市场体制中努力工作，他们机会好，他们就可以在城市市场中成功，并因此可以在城市体面安居。一旦可以在城市体面安居，农村对他们就变得没有那么重要了。

越来越多农民在城市安居，他们就让渡出之前农村的获利机会。缺少进城能力的留守农民也就增加了从农村获利的可能。有能力进城安居的农民是农民中的强势群体，他们在城市市场上打拼成功，他们就是城市市场体制的受益者，他们就不应当再享受农村社会体制的额外好处。农村社会体制主要用来为缺少进城能力的农民提供基本保障。基本保障水平当然不可能很高，却因为有农村社会体制的加持，而可以保持农村生活的体面。

进入城市市场体制的农民是农民中相对强势群体，但并非所有进城农民都可以成为城市市场体制的赢家。在三种情况下面进城农民可能难以在城市立足：第一，进城打拼失败的农民，第二，年龄大了仍然无法在城市立足的农民，第三，遇到经济下行而难以在城市立足的农民。这些进城失败的农民可以退回农村，就不仅为进城农民提供了退路，而且可以大大缓解城市市场体制的压力，因为正是进城农民有退路，城市市场体制可以保持更高效率的设计。

城市市场体制是农民强势群体进行打拼的地方，农村社会体制则为缺少进城能力的农民提供基本保障和为进城失败农民提供最后退路，这样一来，城市市场体制与农村社会体制就形成了相互补充相互支持相互对冲各有功能的对立统一体。城市是发展极，农村是稳定器，一动一静，一阳一阴，对立统一，相反相承，是对作为市场体制与社会体制主要载体的城乡关系较为准确的概括。

四、防止激进政策

无疑，传统城乡二元体制是必须要打破的，其中核心是传统城乡二元体制限制农民进入城市市场，不仅对农民不公平，而且极大地限制了市场配置资源的范围与能力。实际上，当前国家已清除几乎所有限制农民进入城市和进入市场的体制机制障碍。

当前政策中尤其值得注意的反倒是，要防止借破除城乡二元体制壁垒，错置了农村发展目标，消除了对农民的保护，其后果就可能导致缺少进城能力的农民不再能有农村体面生活，进城失败农民也难再退回农村，而只能在城市漂泊，后果就是，中国城市市场体制所带来的负面问题难以消化，城市可能出现社会失序及由此而来的高社会成本，甚至可能在特定时期引发政治不稳定。

当前会破坏农村社会体制的激进政策可以列举四个代表性方面：

1、片面强调让农民在农村增收

几乎每年中央一号文件都强调要增加农民收入，学界和政策部门也都将减少城乡收入差距作为重要的政策方向，因此也就有发展富民产业，调整农村产业结构，推进乡村农旅，甚至鼓励村支部领办合作社，到经济发展成功村（比如陕西袁家村，过去的华西村）取经等等。

毫无疑问，农民收入应当提高。不过，增加收入是农民自己的事情，其他人很难越俎代庖。在市场体制下面，每个人都必须对自己负责，农民要提高自己收入，就要自己到市场上寻找机会，市场有风险，赚钱发财都归于自己，受到损失也要自己承担。即使有条件发展农旅（资源条件好，地理区位好），也应当由农民自己组织起来发展，成功和失败的责任都由农民自己承担。如果通过国家投资来发展农旅以让特定村庄农民致富，往小的说受益人有限且受益人未必珍惜国家投入，从而可能造成投入资源的低效。往大的说，国家向特定村庄投入资源让少数人致富有失公平正义。

实际上，当前时期，因为所有市场机会都向农民开放，就应当让农民作市场主体自己到市场上打拼。当前已有近3亿农民工进城务工经商，农户家庭第一大收入来源早就是务工收入了，真正来自农业的收入反而有限。既然农民可以从城市获得增收机会，为什么非得让农民从农村和农业中增收致富呢？

有一种错误的认识，就是农民从事农业，要获得社会平均收入，必须要经营200亩土地，成为家庭农场主才可以。这里的问题是，为什么非得让从事农业的农民获得社会平均收入？当前中国耕地的70%仍然由承包农户自己耕种，耕种自己承包地的大都是缺少进城机会的中老年农民，他们只是半劳动力，以及农村仍然有大量缺少进城能力的青壮年劳动力，他们会主动寻找农村各种获利机会，而不需要专门政策规定他们是家庭农场主。

农民致富的机会在城市，在市场，农民是市场中最为积极和有主体性的力量，他们不需要别人安排自己的命运，他们具有对自己负责的能力。

国家当前要做的事情是为农村提供与城市均等的基本公共服务，为进城可能失败的农民工保留退路，防止城市资本进入农村占据缺少进城能力农民的基本保障。

2、推动土地规模经营

过去有一个时期，地方政府积极推动农户土地向大户甚至资本流转，以致于2025年中央一号文件专门强调“不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转”。地方政府之所以要推动土地流转以形成规模经营，往往是基于三个认识：一是农户靠户均不到10亩土地是不可能致富的，二是农户从事农业要获得社会平均收入，至少要进行适度规模经营，三是发展现代农业，实现农业现代化，没有土地集中是不可能的。这三种认识都存在对小农户重要性的误解。当前中国农村普遍形成“中农+低龄老年人”组成的农业生产结构，他们是自发形成具有内在活力的，且正是依靠村庄土地，中农可以留在村庄，以及低龄老年人可以与土地结合起来获得收入、就业与意义。

将农民的土地流转给大户，仍然留在村庄的农民失去了土地，他们就很难再组织起来建设村庄秩序。只有建立在农业生产基础上的村庄秩序才是可持续的。

3、美丽宜居村庄建设

农民当然希望有美丽宜居的生活环境，不过，因为当前农民中的强势群体正在进城，留守农村的主要是缺少进城能力的农民中的弱势群体，弱势群体收入比较有限，他们也就很难承担得起美丽宜居村庄建设所需要的资源投入。

美好幸福生活只能由农民自己去创造，农民有经济条件，有对美好宜居生活环境的追求，他们自然会行动起来。国家要保障的是农村基本生产生活秩序。

4、土地资源与土地制度

有一种常见的说法，就是农民宅基地是建设用地，建设用地一旦进入市场就可以产生巨额财富。山东试图通过“合村并居”腾退村民宅基地以形成城市建设用地指标，再通过指标卖钱来为农民增加财产性收入，这显然是错误的。这种认识误会了建设用地指标本身就是计划的产物，所谓增加的农民财产性收入，不过是变相的国家财政转移支付，这个转移支付的成本有点大，主要是拆了农民房子，让农民与土地难以结合。

还有一种普遍的认识，就是说，农民进城在城市买房，占有了城市建设用地，却没有退出农村宅基地，出现了农民“两头占地”问题，浪费了土地资源[注释7]，这种认识存在的问题是，农民进城往往是不稳定的，允许农民在一定时期“两头占地”，以防万一进城失败，还有退路，这显然是一种必要的“冗余”，而不是土地资源浪费。

还有很多激进的认识乃至实践，不一一列举。

五、建设农村社会体制的着力点

农村社会体制的核心是为缺少进城能力和进城可能失败农民工提供基本保障和最后退路，这是保障性的，是保底的，是要维护基本生产生活秩序的，而不是高风险、高竞技、高目标、高品质的乡村建设。在目前一个时期，乡村建设的目标还不是强富美。少数具备条件的农村尤其是沿海发达地区农村可以提高实现2050年乡村振兴目标，全国绝大多数农村尤其是中西部农业地区农村，乡村建设目标还远未达到现在就可以“强富美”的阶段，当前建设农村社会体制的关键是为缺少市场能力的农民中的弱势群体提供保障，而非抽象地、一般地服务于全体农民。

1、建设“小美”乡村

小美乡村是相对于当前一些地方花费巨额财力打造的“大美”乡村而言的。一些省市在一个村庄花费数千万元甚至上亿元打造“和美乡村”，将乡村基础设施和人居环境建设比城市还要好，结果，村庄中的村民却都进城去了，打造的基础设施利用率很低，造成严重浪费。

追求美好生活是人的本能，当前时期，农民追求美好生活的主要途径就是进入城市市场体制，从市场体制中获利，其中大部分进城农民已成功融入城市。几乎所有中国农民都有城市梦，中国农民正是凭借自己的勤劳智慧在这个伟大时代实现着自己的城市梦。农村是农民进城的出发点，也是进城失败农民可能返回再出发的地点，农民并不期望农村生活环境条件基础设施比城市更好，作为缺少进城能力的农民中相对弱势群体的基本保障与最后退路，这些弱势群体当然也不是因为农村比城市好而留在农村的。对于这些缺少进城能力的农民来讲，他们的核心关切是可以获得基本生产生活秩序。小美农村恰恰好，大美农村实在是太贵了。

2、发展适老型农业

城市不再需要的低龄老年人，往往身体仍然健康，生产能力很强，且往往具有很强的生产意愿，在当前时期，全国农村耕地的70%仍然由农户家庭耕种，而农户家庭耕种土地的主要就是这些缺少城市就业机会的低龄老年人。这些低龄老年人种自家承包地，在农村生活，带孙子，农闲时在附近打零工，他们的生活就建立在春种秋收的农时节奏上。

农村不仅低龄老年人种田，而且中龄的70岁左右老年人也普遍愿意种点田，因为种田不只是可以有收入，而且证明自己是可以生产而不是在等死[注释9]。

当前全国农村老年人种小块承包地十分普遍，所种耕地要占到全国农村耕地的大约一半。老人种田，好处是不计劳动投入成本，管理精细，坏处是规模太小，集体行动困难，新技术采用和产前、产中和产后服务都可能不足。

因此，针对普遍存在的老人种田现实，应当推动适老型农业的发展，针对老年人种田规模小、集体行动困难、产前产中产后社会化服务不足，提供专门的服务。

当前地方政府和农业部门不重视小农户尤其不重视老年人农业，认为老年人农业是个麻烦，不现代，也不便于管理（包括农产品品质管理、农资补贴管理、秸秆处理管理、生产安全管理等等），而有本能地推动土地向大户集中的动力。发展适农型农业，一定要保证土地仍然留在农户手中，不要强制农户流转土地，也不要非得用正规土地流转合同代替土地的民间自发流转；在进行高标准农田整治时，要注意做好一户一块耕地的工作，不是简单粗暴地将土地流转给大户，而是耐心将整治过后的土地还给农户；要为老年人农业提供技术服务和农机服务，要建立比较完善的烘干仓储体系，等等。

有人担心现在种田的低龄老年人变得更老了，就没有人种田了，这是不必要的担忧：第一，一定还有进城失败农民工返乡回来，他们就愿意种地，第二，村庄有很多年富力强的留守中农，他们正在想方设法扩大农业经营规模。现在不是农村的地没有人种，而是无地可种。

3、保护中农

村庄一些年富力强农民因为种种原因不愿或不能进城务工经商，他们留守农村仅种自家责任田就难以获得农村生活得体面所需收入，他们因此积极寻找农村获利机会，进城农民让渡出来的诸多获利机会大多被这些留守年富力强农民捕获。留守年富力强农民通过扩大经营规模、提供农业服务、开办小作坊、承接小工程，在不离村的情况下面获得不低于外出务工的收入，因此成为留守农村的中农，在村庄社会结构上就成为中坚力量，他们是村组干部最主要及最好的来源。

中农要捕获进城农民让渡出来的获利机会，他们就一定要搞好与进城农户的关系。中农要从农业服务中获得服务收入，他们就必须要与仍然种田的老年人搞好关系。中农生活在村庄，他们的生产也在村庄，他们最了解自己的利益，就成为村庄基本生产生活秩序的坚定维护者。中农年富力强，家庭生活完整，他们就可以在村庄治理中发挥主导作用。只要村庄有足够获利机会，就一定会有中农应运而生。一旦村庄获利机会消逝，村庄中农无法从农业和农村获得体面收入，他们就只能被迫进城去了。

中农是当前中西部农村出现的重要现象，是典型的自发秩序。一定要保护中农，资本下乡流转农村土地就会消灭中农。

4、发展互助养老

在城市化背景下面，农民家庭普遍出现了分离，表现就是年轻子女进城，老年父母留村。传统时期的家庭养老功能大幅下降，农村养老遂成为大问题。

农村养老并非到了60岁就存在养老问题了。当前时期，农村低龄老年人普遍种自家承包地，且往往要想方设法在附近寻找务工机会。所以，农村低龄老年人不存在养老问题。农村中龄老年人生产能力比较弱，生活自理能力比较强，也不存在养老问题。农村真正存在养老问题的是生活自理能力弱的高龄老年人，他们需要有不同层次的养老服务。

在不离家不离土不离村的情况下面，村庄有大量劳动能力强、具有很强增收愿望的低龄老年人，如果国家能以低酬购买村庄低龄老年人为高龄老年人提供不同层次养老服务，则可能只需要比较少的花费就可以充分调动起村庄资源建立比较高水平的互助养老。

5、注重农村文化建设

缺少进城能力的留守农民，他们可能只有有限的在农村获利机会，比如低龄老年人有大量农闲时间，他们用农闲时间外出打零工，退出生产仍然具有良好生活自理能力的中龄老年人，他们有大量闲暇。如何让农民闲暇时间过得充满，让农民交往变得更有质量，移风易俗，丰富农民精神文化生活，十分重要。

农村文化建设最重要的力量是建设老年人协会。通过发挥“五老”群体的组织领导与带动作用，将农村大量有闲老年人组织起来，让他们闲暇变得有意义，就是最重要的农村文化建设。

农村文化建设的重点是满足有闲老年人的需要，因为他们有着最强文化生活需求和社会交往需要。农村文化建设要反对超越农村实际的带有表演性、竞技性和商业性的文化活动。当前一些地区将农村文化活动的重点放在村BA、村超等表演性文化活动方面，方向值得商榷。

六、结语

保护型城乡二元体制不是要搞特权，不是要通过国家体制保护让富者愈富，强者愈强，美者愈美，不是要通过政策保护和财政资金投入打造不可复制的美丽乡村亮点工程，而是要为缺少进城能力的农民和进城可能失败的农民提供在农村的基本保障与最后退路。中国现在正在进行伟大的现代化建设事业，城市市场体制提供了大量发财致富机会，城市所有的发财致富机会都向农民开放，农民中的强势群体进入城市市场上打拼，他们很可能成功，然后成为市场中的强者与赢家，他们就在城市体面安居了。农民是城市化进程中相对弱势的群体，因为农民经济资本、文化资本和社会资本都最少，虽然城市市场机会众多，却总有一部分进城农民难以在城市安居，又不愿在城市漂泊流浪，他们就可能选择返乡。缺少进城能力的留守农民和进城失败还要返乡的农民，都是农民这个弱势群体中的弱势群体，保护型城乡二元体制所要保护的就是这个农民中的弱势群体。

在中国现代化进程中，如果中国社会各阶级中农民阶级利益也可以得到保护，中国规模最大且处境最差阶级的利益就得到了保护，中国社会各个阶级就可以变成中国现代化的支持力量。这样一来，中国就有能力应对现代进程中可能出现的任何风高浪急甚至惊涛骇浪。农民阶级人数众多，资源最少，这并不是说农民阶级都是弱势群体，更不是说农民阶级是中国现代化进程中的消极力量。实际上，在中国现代化的各个阶段，农民阶级都是最为积极和最具主体性和创造性的力量[注释9]。

在当前时期，有3亿农民工在城市务工经商，他们中的大多数都是市场经济中的强者，他们通过自己努力已经具备在城市安居的条件，只有少数进城农民可能难以在城市体面安居，他们希望留下返乡退路，一旦经济周期下行，或年龄太大，他们就可能返乡。还有进城农民不愿与子女在城市同住，而希望返乡过田园生活，他们本来在农村就有房子、宅基地、庭院甚至承包地，他们在城市务工经商，历经喧嚣与繁华，也可以还他们一个宁静的老年生活。

留守农村的农民同样不是消极被动的力量，他们留守的农村是农民工进城务工经商的基地，也是进城不顺利时可以返回的后方。农户家庭中，年轻人进城务工经商，他们父母仍然留村务农，这些年龄大一点的低龄老年人与仍然留村种地的中农是农村生产秩序的主要维护者，是粮食安全的保卫者；在农民生命周期的年轻阶段，他们进入城市市场打拼，在生命周期的年老阶段，他们返回农村安享老年生活；在农民家庭周期的特定阶段，年轻夫妻上有高龄父母下有年幼子女，他们缺少进城的家庭条件，他们就通过在农村积极捕获进城农民让渡出来的获利机会，成为留守农村也能收入不低的中农，中农是城市化背景下面正在空心化的农村的绝对骨干力量，随着他们子女的长大，子女或者考上大学，或者成年进城务工，家庭因此进入新的周期。

无论是留守农村的农民还是进城务工经商的农民，无论是进城务工经商成功的农民还是进城务工经商不那么成功的农民，他们都是中国现代化建设中的积极的主体力量，不等不靠不要，他们也是市场体制的积极参与者，也是市场体制的受益者。同时，因为农民人数众多，在城市化进程中，在市场体制中，他们的起点最低，资源最少，他们就最需要社会体制的保护。中国现代化进程中一个特别重要且精巧的制度安排是，我们恰恰有一个高度社会体制的农村，这个社会体制的农村应当主要留给农民且主要是留给最为缺少市场机会和市场能力的农民中的弱势群体。

一旦缺少市场机会和市场能力的农民中的弱势群体可以获得农村社会体制保护，能够在农村社会体制下面过农村的体面生活，他们的生活就有质量，他们也就可以在农村积蓄家庭能力，有朝一日再次冲向城市市场体制，并最终成功融入到城市生活中。

当农村社会体制可以为中国人数最多资源最少的农民群体中的弱势群体提供保护时，城市市场体制就有了可以依据市场规律配置资源的更大自由空间，中国市场体制就一定可以更加高效，中国经济成长也就更加无敌。结果，正是高度有效的农村社会体制为城市市场体制高效运转提供了基础，高效运转的市场体制所解放出来的生产力又最终会将中国推进到高收入发达国家行列。那个时候，国家就有足够财政能力建设大美乡村，让农民也可以享受更多的福利。

保护型城乡二元体制是中国现代化进程中的一个相当独特且有效的体制。保护型城乡二元体制既是现实的制度设计，也是刻意的政策安排。我们应当充分认识保护型城乡二元体制，继续建设好和利用好保护型城乡二元体制在中国现代化过程中的重要作用。唯如此，中国现代化才能顺利地应对惊涛骇浪，达到成功彼岸。

[1]贺雪峰：“论中国式城市化与现代化道路”，《中国农村观察》2014年第1期；林辉煌、贺雪峰：“城乡二元结构：从‘剥削型’到‘保护型’”，《北京工业大学学报》2016年第6期。

[2]《习近平谈治国理政》（第四卷），外文出版社2022年版，第195页。

[3]胡文木：“以城乡要素双向流动推动城乡融合发展”，《学习时报》2025年1月6日A2版。

[4]贺雪峰：“市场—社会二元体制模型与‘三农’政策”，《开放时代》2024年第3期。

[5]张一晗：“教育变迁与农民“一家三制”家计模式研究”，《中国青年研究》2022年第2期。

[6]夏柱智、贺雪峰：“半工半耕与中国渐进城镇化模式”，《中国社会科学》2017年第12期、

[7]乔陆印、刘彦随：“新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革”，《治理研究》2019年第3期。

[8]王海娟：“面向农村人口老龄化的中国农业现代化道路：适老型农业视角”，《理论月刊》2025年第3期。

[9]贺雪峰：“农民与现代化”，《社会科学》2024年第10期。

（本文发表于《文化软实力》2025年第4期）