布鲁金斯学会：以色列-加沙协议对中东意味着什么？

10月8日加沙停火协定的达成和随后的逐步落实终于结束了为时二年的血腥加沙战争，美国布鲁金斯学会（BROOKINGS）中东政策中心外交政策非常驻高级研究员阿穆尔（Hady Amr）、治理研究研究员、230条款项目、Lawfare总法律顾问兼高级编辑安德森（Scott R. Anderson）、美欧研究中心外交政策研究员兼土耳其项目主任艾丁达斯巴斯（Aslı Aydıntaşbaş）、外交项目及美欧研究中心非常驻高级研究员基里什奇（Kemal Kirişci）、副总裁兼外交政策主任马洛尼（Suzanne Maloney）、外交政策资深研究员拉比诺维奇（Itamar Rabinovich、）、外交政策高级研究员兰德（Dafna H. Rand）和中东政策中心外交政策非常驻高级研究员特尔哈米（Shibley Telhami ）13日联合发表题为《布鲁金斯学会：以色列-加沙协议对中东意味着什么》（Israel-Gaza deal mean for the Middle East?）的报告，对此进行了深入分析和前瞻。

报告指出，经历了两年令人痛苦的暴力冲突，包括2023年10月7日1200名以色列人和外国人被杀害，此后又有超过6.7万名巴勒斯坦人被杀害——相当于每两周就有一次10月7日——值得庆幸的是，每日的血腥屠杀终于停止了。以色列人看到数十名被关押在加沙的以色列公民获释，巴勒斯坦人也看到被以色列扣押的俘虏和尸体被释放——但只有一小部分，数千人未经审判仍被关押，数百具尸体被扣押多年——早在10月7日之前。即便如此，停止每日的杀戮仅仅是个开始。更艰巨的任务现在开始了。

那么，停火能否维持？公正的和平能否实现？

报告认为，特朗普（Donald Trump）迫不及待地前往以色列与议会和民众发表讲话，但他却没有对巴勒斯坦人民做出同样的表态。尽管他的女婿库什纳（Jared Kushner）及其特使维特科夫（Steve Witkoff）与哈马斯谈判代表会面握手，最终达成协议，但那些被要求接受政治未来的人必须在塑造未来方面拥有发言权。因此阿穆尔认为“更艰巨的工作才刚刚开始”。

作者们强调，巴勒斯坦人能否获得基本自由，将决定巴勒斯坦的希望能否取代绝望。早在2023年之前，加沙就已陷入贫困，这并非命运使然，而是由于以色列强加于其上的行动自由的缺失，而这种限制主要由以色列实施，但埃及也趁火打劫。如果巴勒斯坦人民能够获得基本的出行自由、管理自身经济、建立机构和更高效的治理，他们就能繁荣昌盛。此外，加沙的物质破坏极其严重，需要数十亿美元的援助才能恢复哪怕一丝人性。

报告认为以色列针对卡塔尔境内目标的空袭是战局根本转变的关键，因为在此之后，阿拉伯和穆斯林占多数的政府已明确表示，该地区将不再接受无休止的战争。欧洲对巴勒斯坦的承认并非象征性的，而是对半个世纪以来外交瘫痪的不耐烦。而在美国，包括美国犹太人在内的公众舆论已转向要求巴勒斯坦人享有权利并承担责任。

然而报告指出，追求没有平等的和平终究只是幻想。如今的以色列享有安全、自由，并且是世界最强大的经济体之一——人均财富超过法国、日本、阿联酋或英国。而巴勒斯坦人则生活在军事控制之下，贫困程度是后者的20倍。在面积与新泽西州相当的狭小领土上，这种巨大的不平等是冲突反复爆发的根源。

报告认为，半个世纪以来，世界各国（包括美国）一直试图友好地寻求解决巴以冲突，但最终却彻底失败，我们现在需要全球持续努力，为两国人民争取平等的自由、安全、繁荣和权利。我称之为“行动直至平等”的全球承诺。特朗普凭借其坚定的决心、愿意运用美国力量的意愿以及其政治遗产的激励，凭借其在以色列公众中的声望，对包括内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）在内的各方都拥有巨大的影响力。未来的道路充满危险，但如果特朗普果断行动，他确实有机会推动局势朝着他所宣称的持久和平的方向发展。

作者们强调了重启“两国方案”的重要意义，认为加沙和平计划除了其他显著影响外，还使两国方案重新成为美国两党对以巴冲突政策的支柱。根据国际法，加沙和约旦河西岸通常被视为被占领土，这意味着以色列不应永久吞并这些地区。相反，长期以来，谈判一直致力于最终将这些领土作为未来巴勒斯坦国的一部分归还给巴勒斯坦人。

安德森指出，多年来，两国方案一直是美国两党外交政策的焦点。但特朗普第一届政府采取的若干举措似乎破坏了这一方案。以色列也采取了类似的举措，包括扩大约旦河西岸定居点并公开讨论吞并问题，而特朗普第二届政府显然对此表示默许。内塔尼亚胡最近甚至公开宣称“不会有巴勒斯坦国”，而就在几天前，美国国务卿卢比奥（Marco Rubio）刚刚访问以色列。

但特朗普政府的和平计划却采取了不同的策略，呼吁以色列放弃吞并加沙的任何意图，保障加沙人返回家园的权利，并规定加沙最终将与约旦河西岸地区一起由改革后的巴勒斯坦权力机构进行治理。这些条件加上旨在解决以色列安全问题的措施以及美国反对任何约旦河西岸吞并行动的保证，用该计划的话来说，公开旨在“开辟一条通往巴勒斯坦自决和建国的可靠道路”。

白宫后续行动的效果如何还有待观察。但至少，其做法体现出一种显著的转变——特朗普似乎愿意为此（推动落实两国方案）投入政治资本。

那么，如何将协议转化为真正的和平？

艾丁达斯巴斯指出，这场始于10月7日、并持续至加沙惨烈战争的噩梦或许终于结束了，这值得庆祝。对于我们许多在中东工作、从未习惯于生活在无休止的人类苦难循环中的人来说，这无疑是一个巨大的解脱。不完美的和平总比一场令人痛心的战争要好。

几乎所有评论员都指出，加沙协议依然脆弱，留下许多悬而未决的问题。什么样的维和部队才能确保安全与稳定？一旦以色列人质获释，什么能保证从第一阶段过渡到第二阶段？或者，最终的方案是什么，才能在迫使哈马斯放弃权力的同时，在一定程度上实现巴勒斯坦的主权？等等。

但更令人关注的问题是，特朗普这种颠倒黑白的和平谈判方式——在细节尚未敲定之前就宣布胜利——究竟揭示了美国外交政策的新时代，以及这对我们自身的工作意味着什么。作为外交政策界，我们一直以能够为复杂问题提供专业知识、战略深度和长远眼光而自豪。我们重视循序渐进的路线图、专家主导的谈判以及为持久和平协议奠定坚实基础的精心架构。

然而如果这一切不再像以前那样重要呢？过去几个月的经验表明，一种事务性、个性化、持续电视化的外交方式——尽管看起来似乎不严肃——能够产生真正的成果。这些成果是所有专家和历届政府都未能实现的，他们制定了详细的路线图，注重细节。加沙停火就是明证。

这引发了我们工作中一些有趣的困境，而非使其变得无关紧要。达成协议是一回事，将协议转化为稳定可持续的秩序又是另一回事。加沙及其后续的所有不确定性就是一个很好的例子。细节和专业知识对于加沙冲突后的稳定和治理至关重要，就像在叙利亚、约旦河西岸、亚美尼亚、阿塞拜疆、乌克兰以及特朗普触及的其他热点地区一样。这项工作显然不如达成协议那么吸引人，但或许同样重要。

作者们强调，随着美国与世界其他国家关系的演变，无论好坏，这个即兴外交的新时代都挑战着我们去适应——并创造了新的空间，使战略分析和机构专业知识能够帮助塑造协议达成后的结果。因此“如果特朗普的外交政策是为了达成协议，那么我们外交政策界的外交政策就必须是为了使这些协议持久”。

基里什奇相信，加沙重建将是一项持久挑战。

特朗普旨在实现加沙停火并释放人质的二十点计划的第一阶段正在进行中。正如许多人指出的那样，确保停火的延续并建立该计划设想的过渡技术官僚治理体系将是一项艰巨的任务。而同样具有挑战性甚至更大的挑战将是加沙地带的重建。两年战争留下的最令人震惊的画面之一就是满目疮痍。今年4月，联合国估计，清除战争造成的瓦砾可能“需要长达20年的时间”，而要处理这片本已拥挤不堪的狭长地带，则需要6327德南（约2.4平方英里）的土地。埋在这些废墟下的不仅仅是生命和生计，还有绵延数个世纪的丰富的文化和社会历史。

特朗普的计划对重建只字未提。它只是含糊地提到了“重建和振兴加沙的经济发展计划”以及建立一个享受贸易优惠的“经济特区”。如果不首先解决废墟清理和加沙所有基础设施（房屋、学校、医院、道路、港口等）的重建问题，很难想象经济发展如何实现。这种重建还将带来重要的社会层面，帮助加沙人逐步从创伤中恢复，成为经济发展的积极参与者以及和平建设的利益攸关方。

尽管在以色列获得他梦寐已久的恭维和欢呼，但马洛尼认为，特朗普所谓“新中东”（New Middle East'）远未实现。因为这场冲突中不乏潜在的破坏者，而今天许多人所体验到的喜悦却因引发战争的暴行、加沙的破坏和深重苦难以及确保持久和平和巴勒斯坦重建与主权道路所面临的艰巨任务而受到冲淡。

报告承认，尽管如此，特朗普还是在拜登政府前任们最协调一致、最善意的努力都失败的地方占了上风。他的做法的特点是愿意对两党采取强硬态度，愿意将美国的信誉置于风险之中，并始终致力于避免过度扩张。总统乔·拜登试图说服，而特朗普则提出要求并施加限制。他于 6 月加入了以色列对伊朗的袭击，并使其成功，但也坚持要求突然结束袭击。他赞扬了内塔尼亚胡，后来在以色列袭击多哈哈马斯政治领导人失败后，又强迫他在镜头前向卡塔尔总理道歉，这让他感到羞辱。他的谈判代表直接与哈马斯接触，有时没有与以色列进行明确的协调，并任命特朗普本人为负责监督该协议实施的委员会主席，这表明华盛顿致力于确保其以色列盟友遵守该协议的条款。

在以色列成功斩首邻国黎巴嫩的哈马斯和真主党并摧毁其大部分武器库后，这场战争对这个犹太国家——以及对华盛顿——来说，都成了政治和战略负担。然而，战争的持续似乎已成定局，部分原因是内塔尼亚胡政府内部的联盟动态，以及美国不愿为其在该地区最亲密的盟友发号施令。特朗普和他的房地产投机者团队以富有创意和活力的外交手段打破了这一僵局。

报告认为，为了使该计划取得成功，华盛顿必须投入更多精力和政治资本来推进其下一阶段的工作。即使总统沉迷于他标志性的吹嘘，他也必须小心避免言过其实。在以色列议会面前，他承诺该地区正在经历“新中东的历史性曙光”——这种说法令人不禁想起布什政府在 2003年入侵伊拉克造成灾难性后果后仍做出的乐观预测。

拉比诺维奇强调，接下来的关键在于以色列何去何从。

协议签署后，以色列面临三大挑战。首先，要竭尽全力确保协议有效实施。这取决于其他几个因素，但以色列自身也必须接受这样一个事实：该协议在两年战争结束后并未取得全面胜利。耶路撒冷必须与地区和国际伙伴合作，在加沙建立一个有效运作、稳定的政权，并着手修复战争造成的损害。两个极右翼政党选择留在内塔尼亚胡的执政联盟，这意味着总理将不得不顶住国内压力，推行激进路线。

以色列政府的首要任务是消除其合法性和国际地位所遭受的巨大损害。仅仅结束战争并不能实现这一目标。短期内，加沙向国际媒体开放可能会引发对以色列的新一轮批评，需要持续而富有创造性的努力才能从根本上改变世界对以色列和以色列人的看法。

这一问题也将受到围绕以色列身份和定位展开的冲突的影响：以色列将由自2022年以来一直执政的右翼联盟统治，还是将被中间派联盟取代？下届议会选举定于2026年底举行，但也可能提前举行。加沙战争及其结束将在本次选举中发挥重要作用。内塔尼亚胡将试图将战争的结束描绘成一项重大成就，并粉饰10月7日的灾难。反对派将试图将内塔尼亚胡描绘成10月7日惨败的罪魁祸首。在此背景下，特朗普寻求扩大《亚伯拉罕协议》（Abraham Accords）的诉求尤为重要。如果内塔尼亚胡能以促成与沙特关系正常化的领导人的身份参加下届选举，他连任的前景将大大增强。

兰德相信，此时此刻国际社会必须行动起来。

特朗普20点计划中最重要的、尽管看似悬而未决的部分，涉及新国际稳定部队（ISF）的授权和指挥结构。根据该计划的第15点，ISF将立即部署到加沙，与埃及和约旦协商，为新近接受审查的巴勒斯坦警察部队提供培训和支持。目前尚不清楚哪个国家将领导ISF，以及哪些国家愿意派遣其部队进入冲突后的加沙——哈马斯正在那里积极试图恢复势力并重建其对武力的垄断。

然而，其余20点的成功，无论是哈马斯的非军事化、提供大量人道主义援助、建立新的巴勒斯坦技术官僚治理结构，还是货物自由流入加沙，都取决于能否迅速找到替代哈马斯安全控制的方案。特朗普政府应利用埃及会议，要求各国立即提供部队、后勤支持和资源。中东及其他地区其他国际稳定力量的经验教训表明，国内政治和地区紧张局势可能会使这些部队的建立变得复杂化，甚至延迟。任何建立这支部队的延误都将使未来几周乃至几个月从哈马斯手中夺取控制权变得更加困难。

对于“还能指望特朗普多少”，特尔哈米认为，自从特朗普宣布以色列和哈马斯已就释放以色列人质并结束加沙屠杀的计划达成一致以来，他似乎决心要让巴以关系的现实屈从于自己的意愿。特朗普公开坚称战争已经结束，尽管以色列总理继续持相反观点，哈马斯也继续拒绝单方面裁军，认为这是巴勒斯坦内部事务，以后再考虑。特朗普的立场远不止加沙问题，他在以色列议会的演讲中承诺将迎来“新中东的历史性曙光”，并前往埃及举行更盛大的庆祝活动，庆祝他所期待的前所未有的成就。

诚然，这些成就，包括释放以色列人质和巴勒斯坦囚犯（其中大多数人未经指控就被关押），都是值得欢迎且重要的。半数美国人认为构成种族灭绝的加沙事件的结束，以及向加沙地带提供的援助增加，都值得称赞。但这项协议仅仅是一份释放人质并附带暂时停火的协议吗？

显然，哈马斯和以色列都不认为这项协议能结束冲突，而且他们尚未同意特朗普20点计划第一阶段之后的条款。这项协议是双方依然不可调和的宿敌勉强达成的。当然，几乎没有证据表明以色列极右翼已经放弃其扩张主义野心。以色列军方仍然控制着加沙地带58%的地区，更不用说约旦河西岸了。今年3月，以色列在特朗普的安排下改变了目标，违反了其协助达成的停火协议。

作者们表示，谢天谢地，人质现已获释，国内对内塔尼亚胡的核心不满得以消除。随着特朗普的注意力转向其他紧迫问题，他的动机会不会随之改变？或许，指望特朗普能够扭转现实，以求突破目前的困境有些过分，但这似乎是寻求持久和平的人们的主要希望。