行政机关在接到投诉后，应基于监管职责，对多项投诉举报内容逐一进行调查后予以回复

（来源：中国裁判文书网）

【裁判要旨】

一审法院认为，行政机关收到当事人投诉举报后，应当就投诉举报事项进行调查核实后，根据调查核实的情况以及调查取得的证据材料作出处理并答复投诉举报人。根据山西省卫健委作出的涉案告知答复、该委在复议程序中向国家卫健委提交的证据材料，可以证明山西省卫健委就李某的投诉举报启动了行政处理程序，对部分医务人员作出了相应处理，并向李某作出了涉案告知答复。但从处理情况以及涉案告知答复内容看，尚无法认定其针对李某的全部投诉举报内容全面履行了查处职责，所作的涉案告知答复亦无法与李某的投诉举报事项予以对应，存在部分举报事项没有相应处理结果的问题。

本院认为，根据2023年修订的行政复议法第六十四条第一款规定，国家卫健委经审查认为涉案告知答复未全面针对李某提出的多项投诉举报内容予以全面调查并作出回应，存在主要事实认定不清、证据不足的情形，在山西省卫健委对李某的投诉举报事项尚有很多调查裁量空间的情况下，依法撤销涉案告知答复并责令山西卫健委重新作出处理，符合上述规定。

【裁判文书】

李某与国某其他二审行政判决书

案 由 行政撤销

案 号 （2024）京行终4618号

发布日期 2024-10-09

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）京行终4618号

上诉人（一审原告）李某。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生健康委员会。

上诉人李某因诉中华人民共和国国家卫生健康委员会(以下简称国家卫健委)撤销原行为的行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2024）京01行初174号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

2024年1月15日，国家卫健委作出国卫复决〔2024〕1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。该决定主要内容为：

根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国医师法》《医疗机构管理条例》《医疗事故处理条例》《医疗纠纷预防和处理条例》等相关法律法规以及《卫生行政处罚程序》等规定，山西省卫生健康委员会（以下简称山西省卫健委）作为地方卫生健康行政部门，对医疗机构及其医务人员可能存在的违法行为负有调查并作出处理的法定职责。行政机关在接到投诉后，应当基于自身的监管职责，经调查对投诉人出具书面答复，在答复中应对投诉人所反映的事项进行逐一认定，并将具体明确的法律依据与相应的处理结果一并告知。本案中，山西省卫健委虽启动了行政执法程序，对调查发现的违法行为作出了行政处罚，但未能针对李某投诉事项逐一进行调查后予以回复。因此，山西省卫健委2023年9月11日作出的《关于李某反映问题的告知答复》（以下简称涉案告知答复）主要事实认定不清、证据不足，未全面依法履行职责。根据2017年修正的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称2017年修订的行政复议法）第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定撤销山西省卫健委2023年9月11日作出的涉案告知答复，责令山西省卫健委自收到被诉复议决定之日起，在法定期限内对李某提出的投诉事项重新作出处理并书面答复李某。

李某不服上述被诉复议决定，诉至一审法院，请求对李某复议申请中全部诉求审理并判决或由国家卫健委依法行政处理；请求判决国家卫健委没有依法履行职责，复议应该纠正下级错误的行政行为和错误认定，违反行政复议法原则，程序严重违法；请求判决撤销被诉复议决定并依法重新作出复议决定，对李某进行应有的赔偿；本案诉讼费由国家卫健委承担。

一审法院审理查明，李某通过提交书面投诉举报材料、省长信箱留言、12345热线等多种方式反映山西省煤炭中心医院、山西省人民医院在对患者李振东诊疗过程中存在的众多违法违规问题，包括病历书写存在的大量错误问题、未在规定时间内完成记录问题、记载内容不真实问题、缺少必要记录内容及存在未如实记录的问题、缺少部分检查报告单等诸多方面，还涉及上述医院伪造家属签字、医生不具有手术资质违规手术、未提前告知患者手术及相关情况、无医嘱用药及检查、阻碍家属查阅电子病历、违反死亡病例讨论制度等。要求对相关违规行为予以确认，并依法查处违规行为及违规责任人。

2023年9月11日，山西省卫健委作出涉案告知答复。该答复具体内容为：

“一、患者李振东，于2022年7月20日至7月27日在山西省煤炭中心医院住院治疗，病案号0000059730；7月27日至7月29日在山西省人民医院急诊科治疗，病案号J001676；2022年7月29日至8月29日在山西省人民医院消化科住院治疗，病案号1007115。

二、核查以上病历中相关医生资质情况，医生均取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，并能按照注册的执业范围开展相应诊疗活动。

三、结合反映问题资料，调查了患者李振东在两所医院的病历复印件，对相关医务人员进行了询问调查，发现在对患者李振东的治疗过程中，山西省煤炭中心医院王**桐、要保花医生和山西省人民医院赵江、侯波、卫怡蓉和王莉珍医师在对患者李振东的诊疗过程中，存在主任医师查房记录中对患者性别和手术时间记录错误、首次病程记录时间超过8小时、ERCP术者未参加术前讨论等问题以及未按规定书写病历等情况，按照相关法律法规规定和行政处罚程序，依据《医疗纠纷预防和处理条例》的相关规定结合山西省卫生健康委员会《卫生健康行政处罚裁量基准（2023版）》对以上6名医师分别进行了警告并罚款1万元的行政处罚。

四、您提出对病历中《知情同意书》上患者及家属的签名存疑，要求进行笔迹鉴定。按照‘谁主张、谁举证’的原则，应由举报人去市级及以上的公安机关的刑事鉴定中心，从事笔迹司法鉴定机构进行鉴定，而且要对证据负责。《诉讼费用交纳办法》规定，鉴定费实行‘谁主张、谁负担’的原则，由当事人直接支付给鉴定机构。

五、关于封存电子病历的反映情况，按照《电子病历应用管理规范（试行）》第二十三条的规定‘封存的电子病历复制件可以是电子版；也可以对打印的纸质版进行复印，并加盖病案管理章后进行封存’，您已于2022年9月14日和2022年9月19日在两所医院分别封存了纸质病历。

六、您提出申请医疗纠纷行政调解的事宜，按照《医疗纠纷预防和处理条例》规定，建议向医疗纠纷发生地县级人民政府卫生主管部门提出申请。”

李某不服，向国家卫健委提出行政复议申请。该申请列明的请求事项为：

“1. 对程序违法，执法错误，医院进行认定。

2. 对李某举报山西省煤炭中心医院和山西省人民医院涉及多名医生和护士及医正政人员严重违规涉嫌违法的举报，依法重新调查及时答复并依法处理责任人和责任医院。

3. 对医院阻挠调取电子病历（含修改次数，书写时间，修改前期记录等信息）等病历，手术医师麻醉师四级手术无相关等级资质，山西省煤炭中心医院隐匿送检单.山西省人民医院多台四级手术没有麻醉记录（隐匿麻醉记录），自费消炎药输入无记录，伪造病历修改遗嘱等违规情况认定并给于予处理意见。

4. 山西省煤炭中心医院伪造李某签字，李某已举证，应该由医院举证”；事实和理由部分载明“因不满山西省卫生健康委，关于李某反映的问题的告知答复，（二）（三）（四）（五）条以下逐条说明问题和理由……以上事实说明，山西省卫生健康委，调查违反法定程序；主要事实不清或者认定错误，没有真实的调查，适用依据不合法结果必然错误”。

国家卫健委于2023年11月15日收到李某提交的上述申请，于同年11月17日作出国卫复议发〔2023〕215号《行政复议答复通知书》，告知山西省卫健委国家卫健委已经受理李某的复议申请，并通知山西省卫健委自收到申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。逾期未提交书面答复，未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，国家卫健委将依法予以撤销。次日，山西省卫健委收到该通知及李某的复议申请材料。2023年11月23日，山西省卫健委向国家卫健委提交答复及相关证据材料。山西省卫健委提交的《行政复议答复书》的主要内容为：1. 李某投诉情况和山西省卫健委调查情况；2 .山西省卫健委依法调查了李某反映的问题，认定事实清楚，并多次告知李某调查结论，已经依法处理了李某的诉求。3. 山西省卫健委处罚结果与李某无利害关系，对其权利义务不产生实际影响。

同年11月20日，李某向国家卫健委提交申请，请求国家卫健委对其复议申请案件通过远程视频进行公开听证。

2024年1月9日，国家卫健委作出国卫复议发〔2024〕6号《延期审理通知书》（以下简称6号延期通知书），告知李某因情况复杂，本案不能在规定期限内作出行政复议决定。根据2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称2023年修订的行政复议法）第六十二条第一款的规定，行政复议决定延期至2024年2月13日前作出。次日，国家卫健委将6号延期通知书邮寄给李某。同年1月15日，国家卫健委作出被诉复议决定，并于同年1月18日邮寄给李某。李某收到该决定后，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，依据李某提出复议申请时施行的2017年修订的行政复议法第十二条第一款的规定，国家卫健委作为山西省卫健委上一级主管部门，具有受理李某提出的复议申请并作出复议决定的法定职权。

关于李某提出其复议申请仅针对涉案告知答复的第二项至第五项内容，国家卫健委审理超出其申请范围的问题。一审法院认为，虽然李某在复议申请的事实理由部分针对涉案告知答复的第二项至第五项陈述了具体意见，但国家卫健委根据李某提交的复议申请书的请求事项及内容，结合李某复议申请时提交的证据等，将山西省卫健委作出的涉案告知答复作为被复议行为并无不当。国家卫健委作为行政复议机关，不受复议申请的限制，对被复议行为进行全面审查，亦是履行其行政复议职责。且在案并无证据证明在国家卫健委受理李某的行政复议申请前，其他有权复议的机关已经受理了李某针对涉案告知答复提出的复议申请。李某就此所提相关诉讼意见，一审法院不予采纳。

行政机关收到当事人投诉举报后，应当就投诉举报事项进行调查核实后，根据调查核实的情况以及调查取得的证据材料作出处理并答复投诉举报人。本案中，李某通过多种方式向山西省卫健委反映山西省煤炭中心医院、山西省人民医院在对患者李振东诊疗过程中存在的众多违法违规问题，涉及到医院病历书写存在的大量错误问题、未在规定时间内完成记录问题、记载内容不真实问题、缺少必要记录内容及存在未如实记录的问题、缺少部分检查报告单等诸多方面，还涉及上述医院伪造家属签字、医生不具有手术资质违规手术、未提前告知患者手术及相关情况、无医嘱用药及检查、阻碍家属查阅电子病历、违反死亡病例讨论制度等。

根据山西省卫健委作出的涉案告知答复、该委在复议程序中向国家卫健委提交的证据材料，可以证明山西省卫健委就李某的投诉举报启动了行政处理程序，对部分医务人员作出了相应处理，并向李某作出了涉案告知答复。但从处理情况以及涉案告知答复内容看，尚无法认定其针对李某的全部投诉举报内容全面履行了查处职责，所作的涉案告知答复亦无法与李某的投诉举报事项予以对应，存在部分举报事项没有相应处理结果的问题。在此情况下，国家卫健委认定山西省卫健委作出的涉案告知答复认定事实不清、证据不足，未全面依法履行职责正确。

行政复议制度作为行政机关内部监督的一种方式，复议机关对下级机关作出的行为具有监督和纠正的职责。复议机关通过审理，对原机关作出的行政行为的合法性、适当性作出判定。但对于原机关尚有调查裁量空间的，复议机关亦不宜代替原机关直接作出相关认定。本案中，李某的上述投诉举报事项能否成立，举报的违法违规问题应当如何认定以及作出何种处理，尚需要山西省卫健委根据进一步调查情况作出相应处理，国家卫健委对相关事项未直接予以认定，而是责令山西省卫健委重新处理，符合2023年修订的行政复议法第六十四条第一款第一项的规定，履行了复议机关的职责，处理结论并无不当。

因国家卫健委作出被诉复议决定时，2023年修订的行政复议法已经实施，国家卫健委在被诉复议决定中仍援引2017年修订的行政复议法第二十八条第一款第三项确有不当。考虑对于原行为存在主要事实不清、证据不足的情形，修改前后的行政复议法均规定复议机关可以决定撤销该行为，并可以责令被申请人重新作出行为。区别仅在于具体条款不同，国家卫健委上述适用法律存在的问题不足以导致被诉复议决定被撤销。故一审法院对国家卫健委适用法律存在的问题予以指正。李某关于国家卫健委未全面审查，没有尽到审查义务等诉讼意见，一审法院亦不予采纳。

关于李某提出的国家卫健委未听取其意见的问题。一审法院认为，2017年修订的行政复议法既未区分行政复议的简易程序以及一般程序，亦未对听取申请人意见作出强制性规定。2023年修订的行政复议法在区分了行政复议的简易程序以及一般程序的基础上，对于适用一般程序的复议案件，要求复议机关听取申请人的意见。本案中，国家卫健委受理李某行政复议申请时，2023年修订的行政复议法尚未实施，国家卫健委按照2017年修订的行政复议法的规定进行审理并无不当。同时结合国家卫健委审理李某申请的过程、作出被诉复议决定的时间、结论，国家卫健委在本复议案件中未听取李某意见，并未对李某的合法权益造成实际影响。一审法院对李某提出的该部分诉讼意见不予采纳。

关于李某提出国家卫健委进行听证的问题。一审法院认为，无论是2017年修订的行政复议法还是2023年修订的行政复议法均未将听证程序作为复议审理的必经程序。且根据2023年修订的行政复议法第五十条第二款的规定，对于“申请人请求听证的”情形，是否举行听证，复议机关具有裁量权。本案中，在案证据不足以证明本案存在重大、疑难、复杂的情形。国家卫健委决定对本复议案件不进行听证并无明显不当，亦不构成程序违法。虽然国家卫健委曾以情况复杂为由延长复议审理期限，但2023年修订的行政复议法第六十二条规定的“情况复杂”与第五十条规定的“重大、疑难、复杂”并不具有同一性。李某据此提出国家卫健委未进行听证构成程序违法的主张，一审法院不予支持。

根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第一项的规定，鉴于国家卫健委作出的被诉复议决定并无不当，李某主张的损害没有事实根据。故一审法院对李某附带提出的行政赔偿请求一并予以驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第一项之规定，判决驳回李某的全部诉讼请求。

李某不服一审判决，向本院提起上诉，一审法院审理程序违法、法律适用错误、证据分析错误、自由裁量权过分使用、逻辑推理错误、事实认定错误、对被上诉人违法没有转交相关单位，涉嫌审判庭集体程序违法。被上诉人在复议审理中违反行政复议法原则，程序违法，认定事实不清、证据不足、适用依据错误，未对下级行政执法错误予以全部认定纠正，具体行政行为明显不当。请求全面审查一审并纠正或改判，撤销一审判决，判决支持上诉人一审全部诉求。

国家卫健委未提交二审答辩意见。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，李某针对被诉复议决定提起本案之诉主要基于以下理由：一是国家卫健委仅以山西省卫健委没有针对性答复举报人为由撤销涉案告知答复，但未对山西省卫健委在调查程序中的违法行为、执法和认定事实等错误予以纠正，未依法全面履行复议职责；二是复议程序违法，未依法组织听证、听取意见；三是被诉复议决定适用法律错误。

对此，本院认为，关于国家卫健委撤销涉案告知答复的理由和依据，根据2023年修订的行政复议法第六十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。涉案告知答复所援引的2017年修订的行政复议法第二十八条第一款第三项亦规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。故复议机关对被复议的行政行为进行审查，如行政行为存在上述情形之一即可予以撤销，并非需要上述条件同时具备方可撤销。

本案中，李某针对涉案告知答复申请行政复议，国家卫健委经审查认为涉案告知答复未全面针对李某提出的多项投诉举报内容予以全面调查并作出回应，存在主要事实认定不清、证据不足的情形，在山西省卫健委对李某的投诉举报事项尚有很多调查裁量空间的情况下，依法撤销涉案告知答复并责令山西卫健委重新作出处理，符合上述规定。

在被诉复议决定中，国家卫健委以“山西省卫健委虽启动了行政执法程序，对调查发现的违法行为作出了行政处罚，但未能针对李某投诉事项逐一进行调查后予以回复”为由撤销涉案告知答复并责令山西省卫健委重新作出处理，即是对山西省卫健委所履行的整个调查执法行为的否定和纠正，同时亦对山西省卫健委重新处理李某的投诉事项指明了方向，因此，李某关于国家卫健委未全面履行复议职责、未纠正山西省卫健委执法错误的主张不能成立。

关于国家卫健委在进行行政复议审查的过程中是否应当听取申请人意见、履行听证程序的问题以及被诉复议决定中所存在的援引法律不当的问题，一审法院论述正确，本院不持异议，在此不再赘述。

综上，一审法院判决驳回李某的诉讼请求并无不当，本院应予维持。李某的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人李某负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　刘　晓

审 判 员　朱海宏

审 判 员　贾宇军

二〇二四年八月二十九日

书 记 员　张路遥