上海低效用地盘活：重构空间价值，破题高质量发展

随着城市人口密度攀升、产业结构迭代加速，土地资源“增量有限、存量待挖”，上海以低效用地盘活与存量资产活化作为突破口，为城市高质量发展开辟新空间。同时助力国家“双碳”目标落地，推动城市发展向绿色化、集约化转型。

从实践来看，上海在低效用地盘活上已有诸多成功案例。如：

区域产业：漕河泾开发区通过“腾笼换鸟”，从早期劳动密集型制造业园区，转型为聚焦集成电路、人工智能等战略新兴产业的园区，集成电路产业占全市7%份额，每平方公里税收高达37.5亿元。

“工业上楼”：“工业上楼”政策在中心城区落地成效显著，以上海中心城区首个“工业上楼”标杆——老凤祥总部为例，其原址为20世纪70年代厂房，容积率仅1.0，依托“工业上楼”政策（存量工业用地提容免于补缴土地价款），容积率提升至4.5，免于补缴土地价款超2亿元；整合全球6000家门店数据搭建云端制造协同平台，智能排产效率提升40%；屋面光伏年发电量85万度，中水回用率达40%，既实现土地集约利用，又推动传统制造业向数字化、绿色化转型，已获评上海中心城区首个“智造空间”优质项目，预计2028年建成后年产值将提升3倍。

民生保障：力波啤酒厂作为上海首个零星工业用地全面转型案例，成效显著。项目前身为2016年停产的啤酒厂，通过“工业用地转混合用地”，西地块保留烟囱、麦芽仓等工业遗存，改造为精酿体验馆与秀场，延续工业文化脉络；东地块打造9栋独栋办公楼、5A甲级写字楼及756套保障性租赁住房，保租房租金低于周边市场15%，优先供应周边产业园区职工，已入住60%。同时配套3万平方米的力波公园，与周边游园组成“15分钟生活圈”，带动梅陇镇300余人就业，周边村集体年收入增长20%，2023年底整体建成投用后，成为闵行区产城融合典型。

乡村振兴：闵行区华漕镇整合村集体低效建设用地转型智慧农业产业园，引入物联网灌溉、无人机植保等技术，容积率从0.2提升至1.8，村集体年收入从80万元增至1200万元，带动周边3个村村民人均年收入增长18%（智慧农业产值占比超60%）。

绿色转型：苏河美欣公寓，是闲置工业用地转型人才公寓，提供500余套住房，公寓租金低于周边市场22%，已入住率达85%，其中70%为集成电路、生物医药青年人才，联动周边商业体形成“15分钟生活圈”，通过餐饮、零售等配套带动片区消费增长10%；绿色屋顶覆盖率超30%（引入本地草本植物，区域鸟类种类增加5种），年均减少标准煤消耗65吨，年度碳排放减少15%，获评“黄浦区低碳示范项目”。

从政策支撑来看，上海作为自然资源部低效用地再开发首批试点城市，上海已出台涵盖土地收回、储备、城市更新等12项配套政策，形成“国家指导+地方细化”的政策体系。当前，上海正通过“两评估、一清单、一盘活”专项行动，对产业用地进行综合绩效与价值评估，依托全国首个完整的“REG”产业用地综合绩效评估体系（覆盖基础表征、综合效率、治理导向3大类39项指标），分类施策推进低效用地盘活。2024年4月该行动已启动，盘活低效产业用地45平方公里，其中C类用地通过“引入第三方主体”盘活12平方公里，D类用地通过“收储收回”整治8平方公里，2025年计划再焕新30平方公里，重点聚焦“大虹桥”“大东方”“大吴淞”“大吴泾”及轨交中环线周边地区。目前“大虹桥”片区已完成8平方公里低效用地腾退，引入32家数字经济企业，预计2025年底实现产值超200亿元；“大吴泾”片区通过“工业用地减量化”政策，恢复农用地3.5平方公里，新增生态绿道2.8公里，周边居民人均绿地增加0.5平方米，空气质量优良率提升3个百分点。

2025年9月，由上海十大优秀全球招商合作伙伴之一的“第一太平戴维斯”与国有综合性甲级建筑设计院“华建集团华东建筑设计研究院有限公司”联合发布《低效用地及资产活化升级》白皮书，相关研讨会也同期举行，汇聚政府、行业协会、企业、设计院与专业顾问等多方力量，聚焦上海低效用地盘活与存量资产活化，探索城市发展新路径。

华建集团华东建筑设计研究院有限公司副总经理、副总建筑师宿新宝在《城市活力再生的实践探索》主题演讲中，提出城市更新需关注的五个核心方向。土地政策层面，要在法律允许范围内探索土地弹性转换（如上海M0融合用地、C65研发用地模式），适配市场变化与发展需求；规划策略层面，通过细化控规、设置多功能复合弹性要求，为土地复合功能预留空间；改造原则层面，推行轻量化改造，延续“最小干预”保护思路，以技术手段降低成本；价值挖掘层面，发掘低效产业用地独特价值，转化为城市更新亮点，避免同质化；公共空间营造层面，注入温度与情绪价值，提升市场适配性。

第一太平戴维斯中国区策略顾问部负责人朱锋解读白皮书时指出，当前盘活低效产业用地是上海城市高质量发展的核心挑战。我国城镇化粗放发展导致工业用地占比过高、供需失衡，这些用地还面临基础设施落后、环境污染、再开发复杂等问题。白皮书提出系统性盘活策略：通过产业导向设计与空间重构，推动产业向高附加值升级，促进功能复合；构建绿色与数字化运管体系，注重生态修复与智慧运营；依托金融创新，打通资本闭环。同时，需政府、市场与社会协同，形成覆盖规划、产业、生态与资本的全生命周期解决方案，实现土地可持续价值再生。

上海百联资产控股有限公司董事长陆红花在《存量低效资产长效运营实践》演讲中表示，百联资控围绕“资产开发+资产管理+资本运作”建设专业资产管理平台，以投资者与运营者视角平衡项目全生命周期成本与产品力。通过“精确型定位+圈层式招商+多元化经营+矩阵式推广”组合策略，在平衡存量项目（尤其历史建筑）局限与商业效益的同时，兼顾历史文脉传承与片区生态打造。百联集团将“一江一河”区域资产划分为外滩第二立面、苏州河时尚设计核心区等主题片区整体打造，通过精准定位、前置招商与共生式运营实现运营服务溢价。

研讨会上，上海城市更新开拓者联盟、上海市建筑学会等多方达成共识：联盟将搭建产业链纽带探索“上海模式”，设计师需前置介入项目策划（如卜内门洋行改造前先做历史价值评估），避免“二次低效”。在低效用地盘活实践中，上海亦积极借鉴国际经验，如漕河泾开发区参考新加坡裕廊工业区“基础设施升级+高附加值产业导入”模式（如裕廊创新区JID的协同创新平台），建成12个智慧园区管理平台，推动企业运营成本降低18%、协作效率提升35%，其“政府规划+国企运营+市场招商”机制更适配多元市场主体。

结合白皮书研究成果，上海低效用地治理未来需聚焦三大方向：一是依托“REG”体系完善动态评估与分级管控，细化C/D类用地处置标准（如D类用地收储后优先用于生态修复）；二是推行混合弹性用地，允许同一地块兼容产业、商业等功能，创新产权分割登记制度；三是深化“用地+用能”捆绑交易，扩大张江科学城试点范围。如张江科学城某低效用地项目（张江试点范围）通过减排20%获得额外用地指标15亩，同步获得碳质押贷款3000万元，通过区域性用能权交易平台实现指标科学换算与流转，创新碳资产质押贷款、碳中和债券等绿色金融工具，将节能降碳成果转化为资产价值，开辟绿色发展新路径。在金融创新领域，上海通过资产证券化打通资本闭环，典型如卜内门洋行以历史建筑为底层资产发行国内首单城市更新CMBS，融资规模5.2亿元，为低效用地盘活提供资本支持。

后续需政企社协同发力：政府细化“两评估、一清单、一盘活”中C/D类用地处置标准，如参照“大吴泾”片区经验，D类用地收储后优先用于生态修复，企业深化老凤祥数字化转型、苏河美欣光伏应用等实践，科研机构依托“REG”体系提供技术支撑，助力形成“政策工具+案例实践+技术支撑”的可复制路径。通过政企社协同，上海低效用地活化将持续以“空间重构-产业升级-价值再造”为路径，进一步释放漕河泾、张江等重点区域价值，为城市高质量发展注入更强动力。