“特朗普急就章”掀起的美国“H-1B签证混乱”

当地时间9月19日，美国总统特朗普（Donald Trump）通过签署行政命令宣布大幅度修改H-1B签证规则，立即导致巨大混乱，而时隔一日的重大修正则在一定程度上令这一混乱雪上加霜。

H-1B签证计划允许公司担保具有专业技能的外国工人（例如科学家、工程师和计算机程序员）在美国工作，最初为期三年，但可延长至六年，于1990年建立，每年通过抽签方式发放8.5万个签证名额，当时设计这一签证计划的经济学家认为，该计划有助于美国公司保持竞争力并发展业务，从而在美国创造更多就业机会。

美国每年发放6.5万个H-1B签证名额，另有2万个名额专门留给拥有美国高等教育机构高级学位的人士。由于签证需求量往往超过供应量，因此需要采用抽签制度。许多公司利用H-1B签证来填补员工空缺。但科技行业是与H-1B签证联系最密切的行业。无论科技公司规模大小，它们都表示需要H-1B签证项目来招聘国内无法找到的训练有素的人才。

2024财年，近40万份H-1B签证申请获得批准，其中包括新增案件和25万份签证续签或延期申请。大多数受益者来自印度，占批准总数的近75%，其次是中国，约占12%。菲律宾、加拿大和韩国等少数其他国家的H-1B申请也各占1%多一点。在雇主方面，亚马逊、微软和苹果等大型科技公司以及印孚瑟斯系统公司、塔塔咨询服务公司和高知特公司等服务公司都倾向于雇佣这些员工。

9月19日，特朗普在商务部长卢特尼克(Howard Lutnick)陪同下出现在白宫椭圆形办公室，公开签署了一项自20日起将H-1B签证申请费从目前的每年1500美元大幅提升至每年10万美元的行政命令。该行政命令援引《移民和国籍法》第212(f)条，禁止任何未缴纳新费用的H-1B申请人入境。该行政命令还指示国务卿和国土安全部长执行该公告，“并拒绝任何未来雇主未支付费用的H-1B非移民入境美国”。

这一行政命令立即引发了强烈混乱，包括高盛公司、塔塔咨询服务公司、礼来公司、微软公司、摩根大通公司、亚马逊等在美雇佣大量“H-1B雇员”的跨国企业相继建议这些雇员在20日之前留在美国或返回美国，这迫使许多来自印度和中国的在美雇员不得不中途放弃旅行计划，抢在新的费用和要求生效前匆忙回国。

仅隔一天，白宫便通过X平台发布“澄清”，称前述行政命令中提及的10万美元申请款项仅适用于新申请，而不适用于已获得H-1B签证者，因此“这不适用于任何参加2025年抽签的人。该公告不会影响任何现有签证持有人往返美国的能力”，随后白宫新闻秘书莱维特 (Karoline Leavitt)在另一篇澄清该声明的帖子中称 10 万美元签证申请费“仅适用于新签证，不适用于续签，也不适用于现有签证持有人”，两份声明甚至斥责了所谓“利用H-1B信息混乱制造混淆的假新闻炮制者”。美国公民及移民服务局（USCIS）发布了一份备忘录，强调特朗普的声明仅“前瞻性地适用于尚未提交的申请”。

尽管已经“打补丁”，但对于许多现有的H1-B签证持有者来说，他们不确定是否需要在1000%的涨价生效前返回美国。如果他们要离开美国，他们又不确定在没有更新文件的情况下是否能被允许返回。也就是说，混乱仍在持续。

许多专业人士指出，混乱在很大程度上是白宫自己造成的，这是继第一任期在2017年因“区别性签证政策”引发混乱后，又一次因“特朗普急就章”和后续“打补丁”而产生的庸人自扰。

美国移民委员会（AIC）高级研究员穆希林-梅尔尼克(Elijah Reichlin-Melnick)等表示，行政命令对这项涉及面如此广泛的政策调整仅给一天缓冲时间，国务院和国土安全部未在第一时间发布指导意见，时隔24小时拿出的“澄清”又带有明显“补丁”痕迹，所有这些都导致并加剧了“H-1B签证混乱”。不仅如此，这一“澄清”事实上远非彻底和明晰——最初和特朗普共同出现在椭圆形办公室的卢特尼克不止一次表示，10万美元申请费是“每年都要出的”，而莱维特等人的“澄清”似乎又表明系一次性收取，这两个迥异的“官宣”落差对每个签证而言最大可能高达50万美元（如果“3+3”，“卢特尼克口径”每个H-1B签证可能需缴纳共计60万美元，而“莱维特口径”则变成10万美元）。

许多观察家指出，大幅提高H-1B签证门槛是特朗普取悦其铁杆支持者——“让美国再次伟大”（MAGA）分子的核心选举承诺，旨在借此鼓励美国公司优先考虑美国劳动力，而不是雇佣外国工人。在2016年竞选期间，特朗普指责美国公司使用H-1B签证“明确目的是以更低的工资取代美国工人”。近20年来，美国社会从传统“铁杆选民少、摇摆选民多”的“纺锤形社会”切变为“铁杆选民多、摇摆选民少”的“哑铃型社会”，促使政党和政治家放弃曾十分流行的“政治纲领力求中庸，以吸引摇摆选民”风格，转而采用“只说/做本方铁杆支持者喜欢的话和事”的新策略，因为只有投其所好才能进一步巩固本方铁杆选民，而对方铁杆选民不论如何取悦也不会投票给自己，而“哑铃态”下相较“铁粉”，摇摆选民也无足轻重。特朗普能“二进宫”，与其对这种“只讨好本方铁粉”的新操作手法十分娴熟息息相关，既然MAGA对大幅提高H-1B门槛十分受用，特朗普就必然“敢想敢做”，甘冒制造混乱和引发副作用的风险。

然而美国社会和产业是这项旨在吸引全球高科技人才为己所用的最大受益者，对此特朗普本人也并非不知道，其政治盟友/前盟友如马斯克（Elon Musk）、拉马司瓦米（Vivek Ramaswamy）等也强烈反对拿H-1B开刀，这迫使早在第一任期的2016年就开始多次强烈抨击H-1B签证政策的特朗普长期在这一问题上表现得犹豫不决、闪烁其词：2020年疫情期间他曾多次借防疫口实限制H-1B签证发放，但去年12月，第二次当选尚未就任的他接受《纽约邮报》采访时却又为H-1B计划辩护，称自己“一直很喜欢这些签证，一直都支持这些签证。这就是我们拥有它们的原因”。很显然，在H-1B签证问题上的犹豫、摇摆，包括24小时内的两次人为混乱背后，无不折射出特朗普“既要又要”的思维习惯，即既想借收紧H-1B政策取悦MAGA，巩固“铁粉”支持，又希望尽量不损害美国自身的“人才吸引红利”。

观察家们普遍相信，H-1B签证制度的巨变可能迫使美国乃至全球高科技及信息服务产业分布和用人模式发生根本性变化。

H-1B项目的支持者表示，该项目将最优秀、最聪明的人才带到美国工作，从而创造了相对于外国竞争对手的优势，马斯克等特朗普前盟友之所以支持H-1B，理由正是认为美国没有足够的本土人才来填补科技行业的重要职位空缺。IT外包公司Zensar Technologies前首席执行官纳塔拉扬（Ganesh Natarajan）人为，新政策变化出台后“对于有志于成为工作者的人来说，‘美国梦’将会很艰难”，因为用人企业将不得不限制跨境旅行，并将更多工作转移到美国以外，以避免人力成本飙升。极富讽刺意味的是，特朗普和MAGA原本打着“肥水不流外人田”的旗号推动“新政”落实，而如果此说为真，“新政”反倒会适得其反，同时抬高美国相关产品成本，削弱其产业竞争力。行业机构美国国家软件和服务企业协会 (Nasscom) 就表示，此举“可能会对美国的创新生态系统产生连锁反应”，并扰乱在岸项目的业务连续性，而Emkay Global 首席经济学家阿罗拉（Madhavi Arora ）等则人为，此举可能会扰乱 IT 行业的“现场-离岸”模式，给利润率和供应链带来压力，HFS Research 首席执行官费什特（ Phil Fersht）表示，“客户将要求重新定价或推迟开工日期，直到法律挑战明朗为止。一些项目将重新调整范围，以减少在岸员工。其他项目将从第一天起就将交付转移到海外或近岸地区”。业内观察人士普遍预计，特朗普此举将加速美国企业全球能力中心 (GCC) 的增长。这些中心已从低成本的离岸后台办公室发展成为支持运营、财务和研发的高价值创新中心。ISG 总裁兼首席人工智能官哈尔（Steven Hall ）就表示“时区接近将加速加拿大、墨西哥和拉丁美洲的 GCC 和资源配置，这些地区的人才稳定，成本优势依然存在”。专家们表示，“新政”将迫使苹果)、摩根大通、沃尔玛、微软、Meta和Alphabe等跨国公司暂停在岸轮岗，加快离岸交付，并加大对美国公民和绿卡持有者的招聘力度。

参议员、弗吉尼亚州民主党人沃纳（Mark Warner）警告，虽然“新政”能增收，但这一决定将进一步限制美国吸引外国技术学生和工人的能力，“我们仍然需要吸引世界级人才到美国，但不幸的是，由于总统的许多政策带有反移民色彩，我们无法吸引到同等水平的人才来我们的研究生项目、大学学习，坦白说，甚至连想来美国工作的人才都没有，从长远来看，这将损害我们的经济”。甚至部分支持“新政”的共和党议员，如参院司法委员会主席格拉斯利（Chuck Grassley）等也承认，“新政”可能会激怒“科技公司和商业团体”。

作为H-1B政策最大受益国，印度立即对“新政”表示担忧。印度外交部发言人加斯瓦尔（Randhir Jaiswal ）在 X 上的一份声明中写道“所有相关方都在研究这项措施的全部影响，包括印度工业界，他们已经发布了初步分析，澄清了与 H1B 计划相关的一些看法”，称此举将引发“人道主义后果”，因为此举可能会扰乱H-1B签证持有者的家庭，印度政府“希望美国当局能够妥善处理这些扰乱局面”，他还强调了维持印美两国产业联系对于竞争力和经济增长的重要性，并表示印度政策制定者将“在考虑互利的情况下评估最近的举措”。在印度媒体上，部分情绪激动的印度各界人士纷纷指责美国此举“实际上等于让高科技产业切腹自杀”、“实际上就是将其最宝贵的资产拱手让给了中国”，他们认为，中国正通过K签证、“千人计划”等吸引全球高科技人才，而美国却对H-1B实施阉割，此消彼长，中国将在未来全球高科技产业竞争中占据主动。

但绝大多数观察家相信，特朗普在政治考量驱使下会“螺旋式推进”其收紧H-1B政策的“新政”，因为这一“新政”高度契合其最核心铁杆选民MAGA的最根本诉求，他们长期以来一直指责企业滥用该项目，利用其支付低工资并减少劳工保护。不仅如此，收紧H-1B政策还和特朗普另一项核心政纲——排斥外国移民息息相关，特朗普在驱逐外国移民方面曾多次因措施过激、政策前后矛盾引发反噬（最新的例子是不久前先强力扣押驱逐数百韩国在美技术雇员后又试图挽留），并同样出现过“打补丁”的补救尝试，但既然MAGA爱听，既然“只讨好铁粉”是当今美国选举政治主流和特朗普一贯风格，那么“螺旋式推进”的大趋势也注定会是“步步紧缩”，而非相反。

不仅如此，如前所述，H-1B签证最大占比是印度和中国，而美国社会、尤其特朗普铁杆支持者群体中反感印度是“新流行”，担心中国则是“老毛病”，近年来针对华裔在高科技领域的竞争力已不断出现匪夷所思的“奇思妙想”和奇谈怪论，而“新政”出台后传出美国有人恶意挤占自印度返程美国航班机票座位以阻挠印度籍在美“H-1B员工”返岗的传闻，也折射出美国社会对印度裔充斥美国高科技产业的不满。不仅如此，“H-1B雇员”分布最密集的正是传统民主党控制州加州。可以说，针对H-1B签证的“特朗普新政”对特朗普而言有成千上万个推进的理由，而相反的理由却对他并无足以对称的吸引力。

由于特朗普的声明造成的混乱和困惑，移民律师上周末接到了大量电话，他指责IT 行业操纵 H-1B 系统，并表示新的签证费用过高。美国律师事务所 Goel & Anderson 执行合伙人古艾尔（Vic Goel）表示，“这将大大减少许多技术熟练的外国公民获得 H-1B 签证的机会，并可能重塑雇主的需求”，而许多移民律师预计，“新政”将很快受到法律挑战。

一些分析家认为，鉴于“新政”存在许多争议和副作用，展望未来，美国官方可能推动一项“基于收入的绩效制”替代破绽百出的“新政”。美国国土安全部曾在7月17日提交了一份名为“针对申请H-1B签证限额限制的注册人和申请人的加权选择程序”的拟议规则。该提案引入了一种“加权选择程序”，这与目前使用的抽签制度截然不同。该申请目前已提交至信息与监管事务办公室（OIA），目前正在审核中。

根据拟议框架，H-1B 签证申请将按薪资优先排序，薪资最高的职位将排在最前面。这一变化旨在为那些担任最有价值和最抢手职位的人提供签证，确保签证流向高科技、金融和医疗保健等行业的高薪人才。寻求聘用持有 H1-B 签证的外国人的美国公司必须首先证明他们无法找到具有类似技能的美国员工，并且外国申请人的薪资将与美国员工的薪资相当。但这将对教育、研究和早期初创企业等行业的入门级员工和来自小型雇主的员工产生影响。这些领域传统上依赖于微薄的薪酬，因此在与规模较大的同行竞争时，很难获得候选人的批准。