人民法院案例库：从 8.8 万到 30 万！沈阳铁西违法强拆案，高院改判：赔偿得按判案时同类房市场价

人民法院案例库入库标题：

——因房屋违法强拆长期未补偿安置，

采取货币赔偿方式的，

赔偿金额不低于生效判决作出时同类房屋的市场价值

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

吕某蕾诉沈阳市铁西区人民政府行政赔偿案

——因房屋违法强拆长期未补偿安置，采取货币赔偿方式的，赔偿金额不低于生效判决作出时同类房屋的市场价值

关键词：行政 / 行政赔偿 / 违法强拆 / 货币赔偿 / 过渡期安置补助 / 同类房屋 / 市场价值

【裁判要旨】
1.因房屋违法强拆，长期未补偿安置的，被拆迁人主张赔偿因房价上涨造成的损失，人民法院应予支持。采取现房安置方式的，安置房屋不低于被拆除房屋的使用标准及使用价值；采取货币赔偿方式的，不低于生效判决作出时同类房屋的市场价值。

2.因房屋违法强拆，长期未补偿安置的，被拆迁人过渡安置补助的货币赔付时间从房屋被强拆之时计算至判决生效之时。人民法院认定过渡安置补助标准应充分考虑当地租房费用的市场价格因素。

3.因房屋违法强拆，原告主张屋内财产损失，但未就损失情况尽到初步举证责任的，人民法院不予支持。

4.行政赔偿诉讼中，原告提出对违法人员追偿、追责及在新闻媒体上公开曝光等赔偿请求，不属于行政赔偿之诉审理范围，人民法院不予支持。

【基本案情】

2008年11月18日沈阳市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）对吕某蕾位于沈阳市铁西区的房屋（面积30.6平方米）进行了强制拆除。强拆时，沈阳市铁西区公证处对房屋现场外观进行现场公证，未对室内物品进行保全及公证。2014年8月11日法院作出（2014）沈中行初字第147号行政判决，判决确认铁西区政府于2008年11月18日对吕某蕾房屋实施的强制拆除行为违法。该判决生效后，吕某蕾于2015年5月28日向铁西区政府邮寄了《国家赔偿申请书》，并于2015年8月3日向沈阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。

另查明，沈阳房地产开发研究会公布公开数据显示，2016年沈阳主城区（包括沈河区、和平区、皇姑区、铁西新区、大东区）的商品住宅平均成交价为8295元/平方米。

辽宁省沈阳市中级人民法院于2016年4月7日作出（2015）沈中行初字第393号行政判决：

一、铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾房屋损失88100.28元；

二、铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾物品损失10000元；

三、铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾临时安置补助费损失2800元。

宣判后，吕某蕾提出上诉。

【法院判决】

辽宁省高级人民法院于2017年4月20日作出（2016）辽行赔终17号行政判决：

一、维持沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第393号行政赔偿判决第二项，即判决铁西区政府于本判决生效之日三十日内赔偿吕某蕾物品损失10000元；

二、撤销（2015）沈中行初字第393号行政赔偿判决第一项，即判决铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾房屋损失88100.28元；

三、撤销（2015）沈中行初字第393号行政赔偿判决第三项，即判决铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾临时安置补助费2800元；

四、铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾房屋损失301606.2元；

五、铁西区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿吕某蕾临时安置补助费89500元；

六、驳回吕某蕾的其他诉讼请求。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：本案系行政赔偿诉讼，主要涉及如下焦点问题：

一、关于被拆迁房屋赔偿问题
吕某蕾拥有的合法房屋被违法强制拆迁，由此造成的损失应得到合理赔偿。合理的标准，应当是由拆迁人在当时提供一套不低于被拆除房屋使用标准、使用价值的房屋。现原拆迁地早已改变用途，无法满足吕某蕾关于恢复原状的要求，拆迁人与被拆迁人一直也未达成安置补偿协议，故只能按货币进行赔偿，而货币赔偿也必须确保被拆迁人通过赔偿金实现被拆迁后得到适当安置。案涉房屋于2008年被拆迁，至今已过八年多，房地产价格一涨再涨，如果按当时制定的补偿办法确定的标准计算，吕某蕾获得的赔偿金无法购得最低使用标准用房，无法实现法律规定的制裁侵权方、保护受害者合法权益的目的。应当指出的是，本案纠纷缘起违法强拆，由此造成的损失包括扩大的损失，行政机关应当承担赔偿责任，且无证据证明吕某蕾对此应当担责。一审法院以2006年铁西区制定的办法确定赔偿数额不当，应予纠正。综合本案实际情况，考虑到吕某蕾及其家人被侵权后的合法权益长期未得到修复和补救等因素，参照沈阳房地产开发研究会公布2016年沈阳市主城区商品住宅成交价数据，对吕某蕾被拆迁房屋30.6平方米的赔偿按每平方米8295元计算。

二、关于临时过渡安置补助问题
临时过渡安置补助一般是拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议，被拆迁人短期内自行解决被拆迁后至获得安置或补偿困难的救济安排。而本案双方当事人未达成拆迁及补偿协议，被拆迁人一直未获得补偿和安置。一审法院仅按4个月期限以每月600元予以补偿，有失公允。为使被拆迁人权利被侵害后得到基本的赔偿，货币赔付时间应以房屋被强拆之时至判决生效之月，而计价标准应随当地实际租房费用提高而提高。强迁至今八年有余，租房费用不断提高，沈阳市先后出台三个文件，即2004年31号令、沈政办发（2010）98号文件、2014年46号令也将过渡安置费用逐步提高。故过渡安置费的每月单价应分不同时期参照上述三个文件分别计算。

三、关于室内物品损失的赔偿问题
拆迁人在拆迁案涉房屋时，未按照国务院、国家有关部门规定及沈阳市拆迁管理办法要求，对拆迁房屋室内物品进行证据保全。铁西区政府亦未提供室内无物品存在的证据。其提出室内无财产的辩解不予采纳。本案是行政赔偿之诉，吕某蕾应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据，即对铁西区政府违法实施强制措施行为造成其财产损失承担举证责任。不能仅凭吕某蕾提供的物品清单及陈述，便径行认定室内物品的品名、种类、规格、数量、价金，尤其吕某蕾所主张的图纸及其他物品并非生活必需品，必须有证明该物品存在、数量多少、价值大小的证据。然而，法庭多次向吕某蕾释明需要对室内物品损失提供相关初步证据，但吕某蕾一直未能提供。因吕某蕾未能对物品损失尽到初步的举证责任，对此项主张不予支持。如吕某蕾日后能够提供相关证据证明室内物品损失，可以另行通过诉讼主张权利。

四、关于其余诉讼请求是否属于行政诉讼审查范围
《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”由此可见对于行政赔偿后的追责，时间在赔偿义务机关履行其赔偿损失义务后，主体为赔偿义务机关，追责程序的启动也在行政机关，并非通过行政诉讼程序。故吕某蕾关于对有关违法人员追偿和追责的请求，不属于法院审查范围。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”可见在新闻媒体上公开曝光并非国家赔偿法所规定的侵权责任承担方式，因此对吕某蕾请求在新闻媒体上公开曝光的请求，不予支持。

【案件相关】

《中华人民共和国行政诉讼法》第76条
《中华人民共和国国家赔偿法》第4条

一审：辽宁省沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第393号行政判决（2016年4月7日）
二审：辽宁省高级人民法院（2016）辽行赔终17号行政判决（2017年4月20日）

（行政庭）

京平拆迁律师