质疑期限惹争议！注意了！这样质疑属于“超期”

来源：滚动播报

（来源：中国政府采购报）

基本案情

A供应商于某年6月1日在某省电子化采购平台下载采购文件，6月2日A供应商首次向采购人和代理机构提出质疑，称采购文件中X条款对其权益造成损害，6月6日，采购人和代理机构依法进行答复，A供应商对答复表示满意，未就X条款向财政部门提起投诉。

6月12日，在A供应商下载采购文件后的第9个工作日，A供应商再次向采购人和代理机构提出质疑，称采购文件中Y条款对其权益造成损害。

采购人和代理机构接到A供应商的第二次质疑后，认为A供应商已经超出了其对采购文件可以提起质疑的期限，遂书面告知A供应商不予受理其质疑。

A供应商对此不满意，向财政部门提起投诉。A供应商称，因为其在下载采购文件后的第9个工作日才发现Y条款对其权益造成损害，所以其并未超出可提起质疑的期限。另外，按照供应商可在公告期限届满之日起7个工作日内提出质疑的规定，该项目采购文件公告截止日期为6月9日，往后推算7个工作日为6月18日，即在6月18日之前提起质疑，也并未超出质疑期限。

财政部门审理后认定,根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条规定，A供应商“知道或应知采购文件致其权益受损之日”以首次下载采购文件日（6月1日）为准。A供应商第二次提起质疑时间为6月12日，已超过其应知道权益受损之日起7个工作日的法定质疑期限，故依法驳回其投诉事项。

案例分析

如何确定供应商“知道或应知其权益受到损害之日”？

本案凸显了政府采购质疑时效规则在实践中的复杂性和争议性，该案核心焦点在于如何认定供应商“知道或应知其权益受到损害之日”，A供应商首次提出质疑是从下载采购文件之日（6月1日）起算时效，其第二次质疑虽涉及不同条款，但属于同一采购文件范畴，仍受首次下载文件时效约束，财政部门据此判定A供应商质疑“超期”的结论符合法律规定。

应该如何界定《政府采购质疑和投诉办法》第十条的“知道或者应知权益受到损害之日”中的“知道”和“应知”，笔者认为，“知道”是指有证据表明供应商知道自己的权益被损害的日期，有客观的外部证据证明供应商“知道”，比如已下载采购文件的证明、已发生的采购过程、已公示的中标结果。“应知”是指没有证据表明供应商知道自己权益被损害的日期，而是根据一般规律和常理主观地推断供应商“知道”。

监管部门认定“应知”，受行政执法者的政治业务素养、个人情感等因素的影响。供应商认为的“应知”，也会受到供应商的业务水平、道德法律观念等影响。若不对“应知”的衡量标准进行规范，将会导致供应商无休止地提起质疑，致使招标采购活动陷入时效困境的局面。因此，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条（以下简称实施条例第五十三条）对“应知”的情形作了清晰的界定，即政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

笔者认为，实施条例第五十三条确立的“应知”时间节点界定的原则，实质上是平衡供应商救济权与采购效率的关键机制。该条款明确了采购活动中质疑时间节点标准，据此，供应商可以提供直接证据（如邮件通知、系统提示、书面告知等）证明其已知道自身权益受损事实。在电子化采购的环境下，采购平台的系统日志、下载记录等电子数据可作为供应商知道自身权益受损的有效证明。

此外，当缺乏直接证据时，根据政府采购程序推进的客观时间节点进行供应商“应知”的合理推定，比如，采购文件公告期满视为潜在供应商“应知”采购文件内容，各采购程序环节结束之日推定供应商知晓采购过程，中标结果公示期满推定所有供应商知晓结果。对于因采购人或代理机构过错导致供应商无法及时“应知”的情形（如未及时发布采购文件的更正澄清公告、中标结果），不适用供应商“应知”推定。

引申思考

如何适用实施条例第五十三条规定的“对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日”？

有些人对该条款未能正确理解，在本案中，A供应商据此认为其可以在收到采购文件后7个工作日内对采购文件提起质疑，或者也可以在采购文件公告期限截止日往后推算7个工作日的6月18日之前对采购文件提起质疑，笔者认为，这种观点是错误的。

该条款的立法目的有两个方面，一是保障供应商的知情权，确保供应商在获取文件或公告期满后，有合理时间审查文件内容。二是保障采购程序公平性，避免因供应商未及时查看采购文件而无限期拖延质疑期限，影响采购效率。

在实践中，供应商应对照以下情形，在合法的期限内提出质疑。

——“收到采购文件之日”适用以下2种情况。

一是采购人、代理机构以纸质方式提供采购文件的，以供应商从采购人、代理机构处获取采购文件时登记、签字确认的时间为“收到采购文件之日”，相关获取采购文件的纸质凭证为法定的证明凭证。

二是采取电子化方式开展政府采购活动的，以供应商下载采购文件的时间为“收到采购文件之日”，系统下载记录为“收到文件”的法定证明凭证。

——“采购文件公告期限届满之日”适用以下3种情况。

一是采购人、代理机构以纸质方式提供采购文件的，由于采购人、代理机构工作疏忽而未明确记载，导致无法证明供应商具体获取采购文件时间的，或者供应商无法提供获取纸质文件证明的。

二是以电子化方式开展政府采购活动的，由于系统原因导致供应商下载采购文件记录缺失，无法证明供应商下载文件时间的。

三是采购文件通过公告形式发布（如政府采购网站公示）的。

“收到文件日”与“公告期满日”两种起算规则，平衡了供应商知情权与采购效率，在实际操作中需结合文件获取方式、公告内容及证据留存综合判断，确保质疑程序合法合规。

意见建议

一是供应商要建立质疑风控机制。供应商在获取采购文件当日即启动质疑事项相关的审查程序，建立内部风控制度，避免因自身原因导致延误质疑时间。要强化证据留存意识，所有质疑行为应全程留痕，包括下载文件的系统截图、提交质疑函的邮寄凭证或电子回执以及与采购人或代理机构的沟通记录（如邮件、函件等）。

二是采购人和代理机构要规范采购程序。采用电子化采购时，设置“下载确认”环节，纸质文件发放需完善签收登记手续。建立“质疑首问负责制”，对供应商提出的质疑事项作好书面记录，防止因沟通不当引发争议。

三是政府采购各方主体应严格遵守法定质疑规定。政府采购质疑时效制度是保障公平竞争的重要防线，相关各方要注重运用法治思维防范化解争议，共同维护政府采购市场健康发展。

法律链接

《政府采购质疑和投诉办法》有关条款

第十条 供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。

第十一条 提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。

潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。

《中华人民共和国政府采购法》有关条款

第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》有关条款

第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。