孟久儿呼吁完善财政机制 助力免费学前教育扎根发展

民小编说

近日，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》。推行免费学前教育是一项惠及千家万户、奠基国家未来的重大民生工程和战略工程。为何必须由公共财政主导推动免费学前教育？免费学前教育财政保障机制的核心架构是什么？确保这一重大惠民政策落地见效的关键路径何在？一起来看中国教育科学研究院教育财政研究所副所长、副研究员孟久儿的深入阐述——

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，关系到亿万儿童健康成长，关系到党和国家事业的未来，是重要的社会公益事业。近日，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（简称《意见》），明确从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童的保育教育费，对教育部门批准设立的民办幼儿园学前一年在园儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。对于因免费导致幼儿园收入减少的部分，由财政部门对幼儿园给予补助，相关资金由中央财政和地方财政共同承担。经测算，仅今年秋季一个学期，政策预计惠及约1200万幼儿园大班幼儿，全国财政将增加支出约200亿元，相应减少家庭支出200亿元。

这一重大制度安排，是在教育强国建设战略背景下以公共财政的主动担当为核心，通过“财政保障”构筑教育公平，以“公共投入”彰显公益属性，是我国学前教育发展史上的一个重要里程碑。那么，为何必须由公共财政主导推动免费学前教育？免费学前教育财政保障机制的核心架构是什么？确保这一重大惠民政策落地见效的关键路径何在？本文将围绕这三个核心问题进行深入分析。

公共财政主导推动免费学前教育的战略意义

推行免费学前教育并非简单的费用减免，其背后蕴含着深刻的国家发展战略考量和坚实的理论实践支撑。公共财政承担免费学前教育的主体责任，是履行政府核心职能、回应时代发展需求的必然选择。

（一）学前教育战略价值与准公共产品属性的本质要求

学前教育的战略价值主要体现在两方面。一是学前教育是“投资于人”的关键领域，是国家长远竞争力的基石。2000年诺贝尔经济学奖得主赫克曼研究证实，学前教育是所有学段中投入回报率最高的人力资本投入项目。[1] 其效益体现在提升未来劳动力素质、增强国家竞争力、降低社会救助与犯罪成本、促进社会和谐稳定等多个维度。公共财政早期投入能产生事半功倍的放大效应，效率远高于后期补偿。[2]二是学前教育是促进社会公平、提升代际流动能力的关键抓手。有研究显示，对家庭经济贫困、父母文化水平较低的社会处境不利儿童实施补偿性学前教育，有益于促进儿童认知、语言和社会性等发展，使他们更有可能完成高中学业，获得就业与工作上的成功，[3] 对打破贫困代际传递和社会阶层固化具有重要意义。

正是由于学前教育的战略价值所带来的社会效益等正向溢出效应，彰显了其显著的准公共产品特征。为避免私人部门供给不足的市场失灵，需要由政府承担主导供给责任。2012年的OECD报告提出，学前教育提供的是超越了即时性、个体利益或消费的服务，增进了社会效益，具有突出的正外部性，同时其基础性、普惠性服务具有受益的非排他性和效用不可分性，具有准公共产品属性。[4] 因此，为保障优质普惠学前教育资源的充足供给，公共财政投入是弥补市场缺陷、实现社会效益最大化的必然路径。

（二）保障儿童发展权利与减轻家庭生育负担的现实需求

儿童早期发展规律与家庭现实需求共同决定了公共财政介入的必要性。一方面，保障儿童平等发展权利是国家不可推卸的责任。近十几年来，心理学、教育学和脑科学等方面的多项研究成果及国际长期追踪均证实，是否接受学前教育及其质量不仅影响个体童年时期的行为习惯、情感、态度和性格等的基本形成，而且影响并决定着个体日后社会性和人格发展的方向、性质和水平；此外，学前教育能够促进儿童的智力、语言、认知和学习能力的发展，而且这种影响具有持续性，为后续学业成功和终身发展奠定坚实基础。[5] 联合国儿童权利委员会在多项文件中申明，儿童学习的权利从出生开始，所有儿童都享有获得学前教育的权利。但权利的落实是有成本的，“没有公共资助和公共支持，权利就不可能获得保护和实施”。[6] 以公共财政保障儿童平等的学前教育权，是国家的道德责任与法律义务，是实现儿童发展权落地的根本保障。另一方面，由公共财政承担学前教育成本、逐步推进免费学前教育是积极生育支持的关键一环。有研究发现，早期教育阶段财政投入越大，越会显著促进社会生育，尤其在幼儿阶段，财政性教育支出每增加1%，出生率上升0.495‰。[7] 可见，通过免费学前教育直接降低家庭生育成本，是构建积极生育支持政策体系、提升民生福祉、促进人口长期均衡发展的关键举措。

（三）促进学前教育普及普惠与服务教育强国建设的迫切需要

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出“促进学前教育普及普惠”“探索逐步扩大免费教育范围”等战略任务。免费学前教育政策的实施，既是向普及普惠目标迈进的坚实一步，又是探索逐步扩大免费教育范围的具体实践。

尽管近年来我国学前教育财政投入持续增长，普惠性资源快速扩充，但与教育强国建设的战略要求相比、与学前教育的基础性战略地位及其巨大的社会回报相比，其投入总量仍有较大提升空间。同时，区域、城乡、园际投入不均衡问题依然突出，制约着学前教育普及普惠目标的全面实现。建立以公共财政为主体的免费学前教育保障机制，并通过立法和预算管理加以固化，是破解学前教育投入难题的核心路径。这一机制不仅能为学前教育普及普惠安全优质发展提供充足、稳定、可持续的财政保障，更能通过系统化实践积累经验，为未来逐步扩大免费教育范围奠定制度与实践基础，更好服务教育强国建设全局。

免费学前教育财政保障机制的核心架构

免费学前教育的核心在于经费保障，经费投入的主体、比例与机制设计，直接决定了政策的稳定性与可持续性。《意见》系统构建了标准明确、责任清晰、监管有力的财政保障机制，充分体现了公共财政主体责任，为政策落地提供了坚实的物质基础和制度支撑。

（一）科学设定差异化的免费标准

免费标准的科学设计是政策落地的基础，《意见》在统一框架下通过各地因地制宜细化标准，实现公益普惠与地方实际的有机结合。一是明确普惠导向。2025年秋季学期起逐步推行免费学前教育的对象为学前一年幼儿，免费内容为保育教育费，以无差别覆盖打破身份、户籍限制，彰显学前教育公益属性，确保所有学前一年适龄儿童平等享受政策红利。二是实行区域差异化。免费标准按照县级以上地方人民政府及其教育、价格主管部门批准的公办园保育教育费收费标准执行。这一设计立足我国区域发展差异较大的基本国情，通过差异化标准适配各地财政能力和学前教育基础，避免政策执行“一刀切”。三是对公民办园分类施策。公办园直接按照批准的保育教育费收费标准免除费用，筑牢公益底线；民办园参照同类型公办园标准执行减免，高出免除水平部分可向家庭收取。同时，地方须严格落实普惠性民办园生均财政补助标准，既保障民办园参与政策实施，又通过“普惠性”要求引导其强化公益属性。

（二）建立精准动态的财政补助方式

财政补助的精准性与动态性是政策可持续的关键，《意见》构建了以实际需求为基础、动态调整为支撑、兜底保障为底线的补助体系。一是按照实际需求精准补助。财政部门结合免保育教育费在园儿童人数与所在地保育教育费生均实际收费水平等情况，对幼儿园因免费减少的收入予以补助，保障其正常运转。二是动态调整补助标准。各省份须科学统计全省公办园保育教育费生均实际收费水平，财政部、教育部以此为参考，分区域确定免保育教育费生均财政补助标准上限，逐省份核定免保育教育费生均财政补助标准，同时建立定期评估调整机制（周期不超过3年），根据政策实施效果评估等调整生均财政补助标准，确保财政投入与实际需求相匹配。三是托底保障特殊群体。鼓励各省份结合实际，进一步巩固落实对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等特殊群体的资助政策，中央财政统筹考虑地方资助政策实施效果，继续予以奖补，确保不让任何一个孩子因特殊境遇掉队。

（三）明确央地协同的资金分担机制

合理划分中央与地方财政责任是保障资金充足的关键，《意见》通过“分档负担+权责匹配”模式，破解区域财力差异带来的政策落地不均问题。一是中央分档补助平衡区域差异。中央财政对西部、中部、东部地区分别按80%、60%、50%的比例分担补助资金，通过转移支付向欠发达地区倾斜，促进区域均衡。二是地方落实配套强化主体责任。省级政府统筹制定本省份实施方案，明确省、市、县三级财政分担比例，确保配套资金及时足额到位。三是特殊地区倾斜筑牢公平底线。对西藏、新疆南疆四地州、四省涉藏州县等特殊地区，中央财政继续执行更优惠的补助政策，确保教育公平不受地域发展差距影响。

（四）构建刚性约束的资金监管体系

规范资金使用是政策可持续的保障，《意见》对资金全流程监管提出要求，确保财政投入“用在刀刃上”。一是精准拨付确保资金直达。依托学前教育管理信息系统，实行“以生定补”，补助资金与在园儿童实际人数动态挂钩，通过学籍数据与财政数据比对，确保真实准确、不重不漏，让每一分钱都对应真实教育需求。二是预算法治约束强化投入刚性。将学前教育经费列入财政预算，依据《中华人民共和国学前教育法》明确政府投入责任，地方各级财政、教育部门要依托预算管理一体化系统等信息化手段，加强日常监控，强化资金保障和使用管理，及时足额拨付资金。三是建立长效监督体系确保资金安全。财政部、教育部推动建立长效监督体系，按照有关规定适时开展督导检查。对于虚报冒领、挤占挪用、滞拨缓拨国家相关补助资金等行为，依法依规追究相应责任。

推动免费学前教育政策落地的关键路径

《意见》的出台标志着免费学前教育迈出关键一步。要让政策红利在今年秋季学期顺利释放并持续惠民，必须聚焦执行环节，精耕细作，确保“免到位、补精准、可持续”。

（一）压实地方责任，细化实施方案

政策落地的“最后一公里”关键在地方细化执行，各地需要在国家政策框架内，结合实际制定可操作的实施细则。一是省级统筹加快政策落地节奏。财政部已明确中央财政补助资金足额安排并即将下达，省级政府应尽快出台本省份实施方案，分类细化省域内免费财政补助标准、免费补助资金使用细则、特殊群体资助流程、省以下财政分担比例和预算安排等核心内容。二是市县层面精准执行。市、县级政府需要建立高效的工作机制，指导幼儿园做好费用减免和财政补助申请工作，确保资金申请、审核、拨付流程顺畅高效。加强基层工作人员培训，提升政策理解力和执行力。三是动态衔接现有政策体系。将免费政策与普惠性资源扩容、生均公用经费补助等既有政策衔接，避免重复补助或政策空白。例如，已实行学前三年免费的地区可逐步将政策重心转向质量提升，尚未普及普惠的地区需要保障免费政策与普惠资源建设同步推进。

（二）强化资源配套，筑牢质量底线

免费政策不能以降低保教质量为代价，需要通过资源配套夯实质量根基。一是保障教师待遇稳定。将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，确保教师工资及时足额发放，对于公办园的临聘教师，由地方政府保障“同工同酬”。二是优化规划布局和资源供给。结合学龄人口变动趋势，在人口流入地、新增人口聚集区新建、改扩建公办园，鼓励和支持普惠性民办园发展，确保免费学位供给充足、布局合理，满足“就近入园”需求。三是强化过程性质量监管。教育督导部门要将免费政策实施后的幼儿园保教质量纳入常规督导评估范围，重点关注课程实施、师幼互动、环境创设、卫生保健等核心要素，建立健全幼儿园质量内部保障机制和外部评估体系。

（三）营造良好氛围，凝聚政策共识

政策落地需要社会各界理解支持，需要加强宣传引导和家校协同。一是多渠道解读政策内涵。通过政府官网、新闻发布会、社区宣传等方式，清晰解读免费对象、标准、补助流程等内容，消除家长“免费即降质”“隐性收费”等顾虑，提高政策知晓度。二是引导幼儿园规范办园。督促幼儿园严格落实“零收费”公示制度，不得在免费政策外擅自增设收费项目。对民办园要明确“普惠性”要求，引导其将财政补助优先用于改善师资待遇和保教条件。三是构建家园社协同机制。通过家长委员会、开放日等形式，邀请家长参与政策执行监督；鼓励社区、公益组织为幼儿园提供志愿服务，形成“政府主导、园所落实、家庭参与、社会支持”的良好生态。

推行免费学前教育是一项惠及千家万户、奠基国家未来的重大民生工程和战略工程。《意见》构建的财政保障机制为政策落地提供了坚实的制度基础。当务之急是将蓝图转化为施工图，将机制优势转化为治理效能。各级政府需要以“功在当代、利在千秋”的战略眼光推动政策落地生根，让每个孩子都能享有公平而有质量的学前教育。

参考文献

[1] Heckman J J. Policies to Foster Human Capital[J]. Research in Economics，2000，54（1）：3-56.

[2] Cunha F，Heckman J J. The Technology of Skill Formation[R]. National Bureau of Economic Research，2007.

[3] 庞丽娟，洪秀敏，孙美红. 高位入手 顶层设计我国学前教育政策[J]. 教育研究，2012（10）：104-107.

[4] OECD. Starting StrongⅡ： Early Childhood Education and Care[M]. Paris： OECD Publishing，2006：37.

[5] Cunha F，Heckman J J. Investing in Our Young People[R]. IZA Discussion Paper series，No.5050，2010.

[6] [美]史蒂芬·霍尔姆斯，凯斯·Ｒ.桑斯坦著；毕竞悦译. 权利的成本为什么自由依赖于税[M]. 北京：北京大学出版社，2004：3.

[7] 杨华磊，胡浩钰，张文超，沈政. 教育支出规模与方式对生育水平的影响[J]. 人口与发展，2020（2）：2-10.

（作者系中国教育科学研究院教育财政研究所副所长、副研究员）

文章来源｜《人民教育》2025年第17期文章作者｜孟久儿责任编辑｜冉楠

封图来源｜《中国教育报》通讯员 赵明 摄

微信编辑｜王圣婴