BOT项目协议纠纷：行政机关付费不足，企业怎么依法救济？

近年来，随着我国基础设施建设的不断推进，政府与社会资本合作（PPP）模式、特许经营及BOT（建设-运营-移交）项目在全国范围内广泛开展。然而，在实际运行过程中，不少民营企业在参与这类项目时遭遇了“成本倒挂”的困境——即行政机关支付的服务费用远低于项目实际运营成本，导致企业长期亏损、难以为继。近日，楹庭政企纠纷律师团队接待了多家BOT项目企业，其中来自天津的污水处理企业负责人，其案例极具代表性，也暴露出当前PPP实践中亟待解决的核心问题。

该企业于2013年通过竞争性磋商方式，中标天津市某区的污水处理项目，承担市政生活污水和部分工业废水的处理任务。该项目属于典型的BOT模式，即由企业投资建设并负责运营一定年限后移交政府。在项目前期论证阶段，经过可行性研究报告、物有所值评价、实施方案评审等多轮程序，各方一致认定项目的单位处理成本应在每吨3元以上，初步协商的政府付费标准为3.34元/吨。

但令人匪夷所思的是，在正式签订合同时，地方主管部门却提出：“你这个项目2.4元做不做？不做就退出。”面对如此压价，企业陷入两难境地。因为在长达一至两年的谈判与筹备期间，相关部门已要求企业先行启动项目建设，并投入数千万元资金用于征地、设备采购和土建施工。若此时选择退出，前期投入将血本无归。迫于无奈，企业只得接受这一明显低于成本的价格。

更严重的是，所谓2.4元中还包括七毛多的“空转费”（即未实际处理水量时的补偿），实际可收取的运营费用仅为1.7元左右，连基本电费、药剂费、人工成本都无法覆盖。十年来，企业多次向地方相关部门申请调整价格、修改合同，均被以“契约精神”“财政困难”等理由拒绝。如今，企业已濒临破产边缘，而污水处理质量也因资金短缺而难以保障。

这不禁引发深思：这样的PPP项目还能持续吗？这种让社会资本长期亏本运行的模式，符合相关文件的导向吗？

答案显然是否定的。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目合同指南》，PPP项目的核心原则之一就是“合理回报”。也就是说，社会资本参与公共事业，不是来做慈善的，而是要在承担公共服务责任的同时，获得与其风险相匹配的合法收益。如果项目从一开始就注定亏损，且非因企业自身管理不善所致，那么这种安排本身就违背了PPP制度设计的初衷。

事实上，全球范围内成熟的PPP模式都强调对私人资本的激励机制。行政机关之所以引入民间资本，正是因为财政资金有限，无法独自承担大规模基础设施的投资压力。修一条高速公路动辄几十亿甚至上百亿元，若全靠地方财政支出，不仅会挤占教育、医疗、社保等民生领域的资金，还可能导致债务风险累积。因此，通过PPP模式吸引社会资金参与，既能缓解财政压力，又能提升项目效率和服务质量。但前提是，必须建立公平合理的利益分配机制。

值得注意的是，许多地方主管部门及其法律顾问仍存在严重的认识误区。他们往往用“民事合同思维”看待PPP协议，认为“签了字就得履行到底”，强调所谓的“契约精神”。然而，PPP合同本质上是行政协议，而非普通民事合同。最高人民法院在多个司法解释和判例中明确指出：审理行政协议案件，应优先适用行政法律、法规和原则；只有在行政法无明确规定时，才可谨慎参照民法典的相关规定。

这意味着，当出现情势变更、成本显著上升或定价严重偏离成本等情况时，企业有权依法请求变更或解除合同。《行政诉讼法》及相关司法解释均承认行政机关在特定条件下负有“依法履约、适时调整”的法定职责。若行政机关拒不调整明显不合理的价格条款，实质上构成不履行法定职责，属于违法行为。

回到天津这家污水处理企业的案例，其遭遇并非孤例。在全国多地，类似情况屡见不鲜：垃圾焚烧发电厂因补贴不到位而停运，供水企业因水价多年未调而裁员降质，供热公司因煤价上涨却无法提价而亏损……这些问题的背后，是部分地方对PPP本质理解偏差、对民营资本权益缺乏尊重的表现。

那么，遇到此类问题的企业该如何应对？

首先，应系统梳理项目全过程文件，包括招标文件、可行性报告、物有所值评估、专家评审意见、合同文本等，证明当初的成本测算与当前支付标准之间存在巨大差距。
其次，收集运营期间的成本数据，如电费、药剂费、人工、折旧、融资成本等，形成完整的财务证据链，证明企业在无过错情况下长期亏损。

再次，依据《行政协议司法解释》第十四条等规定，向主管部门正式提出书面申请，要求依据情势变更原则调整服务价格或补偿标准。若遭拒绝，可依法提起行政诉讼，请求法院判令政府履行调整义务。

总之，PPP是一项需要企业和行政机关双方诚信合作、动态调整的长期制度安排。只有真正保障社会资本的合理回报，才能实现“政府省心、企业安心、百姓放心”的多赢局面。