新书推荐 | 城市发展的“财”与“政”：近代上海工部局财政制度研究

内容简介

本书是关于近代上海公共租界工部局财政制度的研究，主要探讨近代上海城市财政现代化与城市治理现代化的相互演进关系。财政制度关乎“收”和“支”的系统性构造，城市发展中“财”从何处来？“政”往何处施？围绕这些问题，工部局不断“移植调适”，发展出可持续增长的“税源”，通过管理职能的发挥实现了有效的城市管理。同时，本书通过横向比较研究，揭示了近代上海城市财政制度的示范、引领作用，及其对国内其他城市财政制度演变的影响。

作者简介

李东鹏，山东淄博人，历史学博士，副研究馆员，现工作于上海广播电视台版权资产中心（上海音像资料馆），上海交通大学博士后流动站、上海文化广播影视集团有限公司博士后工作站联合培养博士后（在站）。主要从事城市史、历史影像研究，参加多项国家社科基金重大课题、上海市哲学社会科学规划课题，先后在《史林》《经济社会史评论》等核心刊物发表论文多篇，参与编写《从工部局大楼到上海市人民政府大厦：一幢大楼与一座城市的变迁》等多部著作，出版译著《梅与竹：中国传统苏州评弹》。

目录

导读

第一章 　 移植调适：工部局财政管理制度的形成

第一节 　 工部局财政管理制度的渊源

第二节 　 体系建构：《 土地章程 》 与工部局的财政管理制度

第三节 　 “市税”的选择：租地人会议时期财税模式的确立

第二章 　 相伴成长：工部局财政收入与城市经济发展

第一节 　 地税

第二节 　 房捐

第三节 　 码头捐

第四节 　 执照捐

第三章 　 权责不等：２０世纪３０年代工部局的财政困境

第一节 　 工部局财政收支发展阶段分析

第二节 　 公共租界外侨群体的抗税斗争

第三节 　 工部局电气处的出售与财政问题的出现

第四节 　 由局内人的评论所想

第四章 　 持筹握算：工部局的财政支出与职能发挥

第一节 　 由简至繁：工部局财政支出结构变迁

第二节 　 财政支出与管理职能发挥

第三节 　 个案分析：工部局大楼筹建中的财务运作

第四节 　 问题隐伏：２０世纪３０年代工部局的紧缩行动

第五章 　 比较视野：近代中国城市财政考察

第一节 　 国内租界城市财政概况与比照

第二节 　 冲击下的仿效：国内城市财税与市政的起步发展

结论

参考文献

表格目录索引

图片目录索引

后记

精彩书摘

以下内容节选自本书第二章 第二节 房捐

房税是以房屋为对象进行征税，按照房屋的计税值或租金收入向产权人征收的一种税。我国在古代社会便已对房产开征税收，如《周礼》记载周代“掌敛廛布于泉府”，唐代“请税屋间架”，清朝初期地方上曾征收铺面行税、间架房税等。上海公共租界工部局征收的房捐，又称房税、市政总捐、市税和巡捕捐，“租界之抽房捐，自设工部局始。工部局者，专理租界道路事宜者也。道路常需整治，则有役料之费。道路常需弹压，则有探捕之费。推之昼有洒水之费，夜有燃灯之费。凡诸□作，倘无常款，何从取给，此工局之所以议抽捐也”。

房捐收入是工部局最重要的收入之一，长期占总收入的最高比重。1870年以前，房捐税称为House Tax。1870年5月9日、13日召开的公共租界纳税人会议通过决议，将房捐改称市政税（general municipal rate），取消照明捐。通过提高房捐率，整合一般市政捐税统一归并到市政税中，体现了“执简御繁”的税制改革特征，为方便计，本文仍称市政税捐为房捐。

除正常缴纳市政捐外，工部局还征收“特别市政捐”。“特别市政捐”是对公共租界界外筑路地区房屋征收的房捐。因工部局所征捐税名目，皆在《土地章程》中有详细规定，凡章程规定外之新捐税，悉须冠以“特别”（special） 二字。越界筑路区域不属于公共租界，《土地章程》不适用于这一区域。故征收沿界外马路建筑的房捐，“亦自为《土地章程》所未经规定，故亦须名为市政特捐”。在1907年度工部局年报的财政报表中，将界外房捐与界内房捐分列，界内房捐为市政总捐，界外房捐称为市政特捐。另须注意一点，缴纳界外房捐的外侨居民亦无参加纳税人会议的权力。

房捐须按照房捐率，由居住者于每季度初向工部局预缴该季度房捐。缴税前，工部局将外侨每人所应纳数额公布，早期由其自己前往工部局自缴。后因华人房捐征收人数庞大，且无登记姓名，遂由工部局派收税员征收。界外马路区域的特别房捐，为工部局依靠自身权利强制征收，发生了许多冲突，后文将详细介绍。

房捐征收的法律依据，最早源于1869年《上海洋泾浜北首租界章程》第九款规定：“亦准将地基价值、房屋租金自行估算，以凭收捐，但地捐须与房捐相准，地捐照所估时值地价抽取，房捐照所估每年应收租金收取，总之，地捐如系抽一两，则房捐所抽不得过二十两，余俱仿此类推。”1898年修订的《土地章程》未修改。

对于抗税行为，在1869年《上海洋泾浜北首租界章程》第十三款规定：“倘有人不肯付捐（即照此章所抽之各项捐款）及不肯遵缴罚款（即后附规例内各犯例之罚款），即由公局或所委之经理人投该管官署控追，俟奉准后，按律施行，以便将欠捐追回。若欠捐人系属货主，无从查寻，或系在该管官员所辖地界之外，或系查无领事管束之人，则公局俟奉地方官批准后，即将该货（即应完各捐之货有不付延迟等情）扣留备抵，或另行设法将欠捐追回；若查系房地业主，即酌取产业若干，以足抵欠捐之数为止。”时人曾形象地形容工部局的收租行为：

房租必须早交，拖延实难轻恕。

如敢借词延宕，钉门莫怪忽遽。

若然为数稍多，还要捕房里去。

区区言出令行，问汝可敢抗拒。

但在工部局界外筑路地区所征收的特别捐，工部局并未享有绝对权力，并且时常与中国地方当局发生冲突。1933年，普益地产公司致函工部局董事会，提到“由于上海市政府的代表将该公司在大西路正在建造中的房屋门牌拆除，因而造成了困难”。总裁称：“该土地是在华人地契名下，它仅在工部局所属的道路上有进出口。由于所提到的房屋坐落在中国领土上，美国总领事曾提出，他不能替该公司采取任何措施。在他看来，工部局对建造在中国领土上的房屋，无权坚持挂上工部局的门牌。工部局以前从未要求享有这种权利，只是与住房者通过协议才采取这种行动，并由于考虑到对公用事业提供这种方便，它们可向工部局缴纳特别捐。”董事会在认真讨论后，决定：今后工部局的门牌不再装在这些房屋上。这是由于这些房屋所处地区的关系，否则将导致与中国当局重新发生冲突。但是，工部局往往通过其提供诸如自来水、供电等手段，获得额外的税收权力，卡尔·克劳记述到工部局在越界筑路地区的征税手段：

工部局也修建了穿越中国乡间的道路，外国人于是开始购买位于这些道路两侧的地皮并建造房屋。实际上，这些道路位于中国人的地区，工部局在那儿没有丝毫权力。可是，这些道路是用工部局的资金修建的，治安和防火也由工部局提供资金。公用事业的控制权使工部局控制了这些位于远处的房地产，这种控制甚至到了迫使房地产所有人提交建筑计划以求核准的程度。如果你不承认工部局的权威，你可能没有一盏电灯可用。我曾租用一处位于这些租界外的道路旁的房屋，在上海电力公司可能考虑用电申请之前，我必须签署一份包括税收问题的协议。近年来，整个中国人社会出现了几次抗税。一旦切断水、电和电话的措施失败，工部局就动用最后一招，封闭道路。

工部局自身虽然知道在界外筑路地区征税行为不合法，但其并未停止进行征捐的行为，工部局以居住者享用工部局提供的基础设施便利为理由，进行强制征缴。工部局的越界修路行为，本已是损害中国主权的行为，工部局在法理上更没有征税的依据，这些行为从本质上证明工部局就是侵略强权的产物。

上图为 1940年公共租界房客报告单

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