【解读】孙芳露：新变局下发展中国家的制度性国际话语权评估报告

本报告从“说话的权利”（包含成员资格、投票资格和发言资格三个指标)和说话的“能力”(包含投票决策权重、内部外交能力和外部国家间支持网络三个指标)两个维度共六个指标，系统评估发展中国家在国际组织中的制度性话语权，分析其在国家和国家群体层面的表现及制约因素。总体而言，发展中国家在决策结果、话语内容及机构运作中呈现出“数量优势明显、结构性劣势突出、策略性突破有限”的特征。尽管发展中国家在国际组织中普遍拥有成员资格、投票资格和发言资格，在成员数量上也占优势，但是受投票权重不平等、排它性的非正式规则的使用、技术型的门槛以及以及发达国家主导的政策框架制约，其话语影响力仍然有限。外交能力和国家间支持网络是提升发展中国家话语权的关键，七十七国集团和金砖国家等联盟通过集体行动在部分议题上取得突破。建议发展中国家从外部推动国际规则改革、内部增强自身外交能力和自主知识技术体系建设两方面着手，并通过推动南南合作和跨区域联盟，形成发展中国家的合力，逐步提升整个群体在全球话语格局中的地位，实现从“被动参与者”向“话语塑造者”的战略转型。

本文作者系盘古智库高级研究员，西交利物浦大学国际关系系副系主任、高级助理教授，莱斯大学政治学博士孙芳露。

本文大约18000字，读完约45分钟。

“当今世界正处于百年未有之大变局”习近平主席这一重大论断，深刻揭示了当今世界的时代特征。审“局”察“势”，国际制度进入关键的转型调整期，制度性国际话语权已成为国家(或群体)之间竞争的核心之一，新冠肺炎疫情下的国际话语交锋很好地例证了制度性国际话语权的重要性。建设发展中国家和新兴市场国家的制度性国际话语权是国际社会和学术界关注的焦点。对发展中国家的制度性国际话语权进行系统的评估具有重要的理论和意义。首先，其有利于建设发展中国家的制度性话语权、推动新型大国关系的构建和新型国际关系建设。建设发展中国家的制度性话语权不仅事关应对全球性挑战，而且事关国际秩序规则和方向的制定。总体上倾向于维护发达国家利益的传统国际秩序日益陷入理论和实践困境，研究发展中国家的制度性国际话语权为国际体系和组织变革、新型国际关系构建提供了理论指引和价值导向。其次，其有利于更好地维护发展中国家的利益，尤其是中国的利益。在当前的制度性国际话语权格局中，发展中国家还常处于“有话说不出”、“说了传不开”、“传开叫不响”的境地。为发展中国家在全球治理中争取有益的制度性权利和权利，有助于维护发展中国家的利益，诚然也有助于更好地维护我国在政治、经济、外交等各领域的利益，提升中国的国际影响力。接下来，本报告将从话语权利和能力两个维度系统分析发展中国家在国际组织中的话语权表现及制约因素，旨在为提升发展中国家的国际话语权、构建更公平、包容的全球治理体系提供理论支持与实践路径。

一、制度性国际话语权：理论内涵和评估框架

制度性国际话语权是国际社会行为体在参与国际事务中通过话语博弈对国际社会结构赖以存在的体系、规则、机制的支配性影响。行使制度性国际话语权的主体以国家为主,但也包括政府间组织、非政府组织、跨国公司等其它团体。制度性话语权实施的内容或对象是国际制度。国际制度是国际关系中一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，它主要以国际组织、国际机制和国际惯例的形式在国际社会发挥作用，不仅可以降低国家间交易成本、克服不确定性和信息不对称，还有助于促进国际合作与和平。在具体的国际事务中，制度性国际话语权可细分为政治类、经济类、社会类、文化类、卫生类等，其具体内容包括在特定领域内重要的国际组织中的职位及其活跃程度；对重大国际问题的理解力、判断力、领导力；在特定国际议题上调动志同道合国家、形成一致行动的能力；本国议题转化和设置为国际议程的能力；对领域内国际规则的利用和解释能力等。

话语权本质上是话语权利和话语能力“两位一体”的有机结合。“话语权”产生的前提和基础是“话语权利”。只有先拥有话语权利，主体才能够发出话语，从而也才能产生出话语权力，而能力是把“权利”最终呈现为“权力”的实现路径。所以，“话语权利”是基础、“话语能力”是桥梁，二者相互联系，相互制约。制度性国际话语权两个核心要件在承载不同制度的国际组织平台上可以进一步具象化：“话语权利”主要体现在成员资格、投票资格、发言资格、管理资格等方面；“话语能力”最直观地体现在投票或决策权重上，但也间接地体现在行为体及其代表自身能力对“对手”所产生的“外交杠杆”以及“志同道合者”提供的外部支持网络。

图 1 制度性国际话语权评估的两个要件、六个指标

基于以上定义，国际组织中的制度性国际话语权分配格局可按照构成要件和分析层次进行评估（见图 1）。第一个维度是要件维度，即构成话语权的权利和能力和权力两个要件。第二个维度是层次维度，即单个国家和国家群体两个层面。因为国际制度和国际组织涉及领域众多，发展历程也各不相同，本课题的许多结论主要来自于代表性平台的案例分析。

二、发展中国的制度性话语权评估之说话的权利

（一）成员资格

国际组织是全球治理的重要平台，国家在国际组织中的成员资格制度决定了其进入组织、参与决策、塑造规则的基本条件。对发展中国家而言，成员资格不仅是参与全球治理体系的“入场券”，更是构建国际制度性话语权的起点。

1.成员资格的制度设计与发展中国家的参与

国际组织的成员资格主要体现为国家在国际组织中取得正式身份、享有参与权利与承担义务的制度安排。从总体上看，成员资格设计包含三个核心要素：准入标准、分类机制和权利配置。这些要素直接影响了国家在组织内部的话语空间。成员资格设计非常复杂，在这三个要素上体现为表面开放与实际门槛的准入标准、有差别的分类机制以及名义平等与实质不平等的权力配置。

虽然国际组织常长宣称自身具有普遍性。联合国对新成员的加入明确包含“爱好和平”和“接受《联合国宪章》规定的义务”这两个条件，但并非“皆可加入”，申请加入的国家需要满足这些条件并经过联合国大会和安理会的批准。但实际操作中，准入标准常成为政治博弈、尤其是大国对抗的工具。冷战时期，部分新独立国家申请加入联合国时遭遇否决，例如中华人民共和国从 1949-1971年长期不能重获其联合国的成员国身份。在经济领域，经济合作与发展组织（OECD）设置了较高的经济与制度门槛，使绝大多数发展中国家被排除在外。这种准入上的不对称，使发展中国家在制度上先天处于边缘地位。

即便获得成员资格，发展中国家在组织内部仍常被归为特殊类别，从而在制度上形成分层。世界贸易组织设有“发展中成员”类别，表面上为其提供灵活待遇，如较长的过渡期和技术援助，但这些安排并未赋予其额外的决策权。在国际货币基金组织，尽管所有成员国理论上平等，但其内部划分为捐款大国与借款国，前者在理事会中享有主导地位，后者则主要作为政策受体。这种制度性分层反映出“平等成员资格”与“实际权力不平等” 的矛盾。

虽然成员资格赋予国家投票、提案、参会等基本权利，但这些权利的分配常体现深层的不平衡。联合国大会实行“一国一票”，但安理会五个常任理事国拥有否决权，从根本上削弱了多数发展中国家的集体意志。在国际货币基金组织，投票权按照资金份额分配，美国等少数国家单独即可形成否决，从而使大量发展中国家在关键议题上缺乏制度化的影响力。因此，成员资格提供了形式化参与的途径，但并不能保证真正的制度性话语权。

2. 成员资格扩展与发展中国家的数量优势

许多发展中国家在二战后尤其是去殖民化运动后取得了民族独立，并积极加入、融入国际体系。在许多国际组织中，发展中国家迅速成为数量上的多数。例如，联合国的成员国由 1945年成立时的 51个增加至今天的 193个，且大部分为发展中国家。尤其是在“一国一票”的投票机制下，这种数量优势显著提升了发展中国家的议程推动力和国际话语权。例如，依托发展中国家的多数优势，联合国大会通过反对殖民主义和种族隔离的相关决议。

图2和图3展示了 2000年至2023年间发达国家和发展中国家在 11个国际机构（亚行、非行、经社理事会、金稳会、美洲行、世行、国金公司、国基会、联大、安理会、世贸组织）中的代表性百分比。两图对比揭示了国际机构代表性向发展中地区倾斜的格局，平均差距超过 40%，但各机构间存在显著差异。总体而言，发展中国家在多数机构中占据主导地位，其平均代表性远超发达国家。发展中国家在非行（77.37%）、世行（75.08%）、国金公司（75.01%）、国基会（74.86%）、联大（74.14%）、世贸组织（72.29%）、亚行（68.89%）和经社理事会（65.19%）中的代表性均达到或超过 60%，凸显其在全球经济和发展机构中的强大影响力。相比之下，发达国家在这些机构中的代表性仅为 20%-35%。在金稳会（FSB），两地区均为 50%，体现金融稳定领域的平等参与。安理会（UNSC）发展中地区平均略高（51.28% vs 48.72%），但波动较大；美洲行（IADB）发展中国家为 58.11%，发达国家为41.89%，后者因美国、加拿大等国的历史影响力而稍高，但仍低于50%。非行中发展中国家高达 77.37%（发达仅 22.63%），反映其地域导向。亚行发展中为68.89%，发达为 31.11%；从时间趋势看，2000年至2022年间，美洲行发展中国家增加 1.81%（发达减少 1.81%），世贸组织增加 0.42%，亚行略降 0.37%。整体上，就成员资格而言，发展中国家代表性稳定，发达国家略有下降。

图 2 发展中国家在国际组织中的代表性（成员%）

注：自制图，原始数据来源于 UNSD - Data Commons for the SDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

图 3 发达国家在国际组织中的代表性（成员%）

注：自制图，原始数据来源于UNSD - Data Commons for the SDGs，

https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

随着全球经济格局的演变，发展中国家特别是新兴经济体积极推动国际组织成员资格的调整，以增强制度性话语权。2010 年国际货币基金组织的投票份额改革提升了中国、印度、巴西等国的权重，这是一项非常重要的进展。1999 年成立的二十国集团（G20）赋予新兴经济体正式成员身份，与传统的国际货币基金组织和世界银行相比，其成员资格更具包容性。此外，发展中国家通过创建金砖国家新开发银行（2014 年）和亚洲基础设施投资银行（2015 年）等新机构，突破传统组织的准入门槛与权力限制，显著提升了发展中国家的成员资格和投票权。

（二）投票资格

在国际组织中，投票资格是衡量国家制度性话语权的重要指标之一。它不仅决定成员国是否能够参与决策，更决定其在集体决策过程中的影响力大小。对于发展中国家而言，投票资格既是形式上的权利保障，也是实质性话语权的关键基础。然而，不同国际组织在投票资格的设计上存在显著差异，这些差异直接影响发展中国家在国际话语格局中的地位。很多时候发展中国家数量上的优势并未有效转化为其对关键决策的控制力。在联合国安理会、国际货币基金组织理事会等核心机构中，投票权并非基于国家数，而是由资金贡献或固定席位分配决定。因此，尽管发展中国家在名义上拥有广泛的成员资格，其数量优势更多体现在外围性或象征性层面，难以对核心决策产生实质性影响。

1. 投票资格的制度设计

投票资格主要包括两个方面：参与权和权重分配。参与权指一个国家是否拥有投票的资格以及在何种情况下可以行使这种资格；权重分配则涉及各成员国在投票中每一票所代表的影响力。国际组织的投票制度大致可分为平等投票制、加权投票制和混合制三类。平等投票制也称为一国一票制。在这种模式下，每个成员国享有平等的投票资格和票数，典型代表是联合国大会、世界卫生组织等，这种制度体现了国家主权平等原则。加权投票制指的是权力按份额分配，广泛应用于国际金融和经济类组织中，如国际货币基金组织、世界银行等。常根据经济实力或资金贡献计算投票权重就导致发达国家占据主导地位，而发展中国家的投票资格虽然普遍存在，但单票权重极低，缺乏实质影响力。一些国际组织采用混合制度，平等制与加权制并存，例如在世界贸易组织中，表决机制基于一国一票，但大多数重大决策通过协商一致实现，这使得投票权在形式上平等，却在实际操作中受制于谈判中国家的政治较量。

2. 发展中国家的结构性劣势与投票资格的动态调整

在“一国一票”的平等投票制下，发展中国家因成员数量众多，理论上能够形成集体决策力量。例如，在联合国大会中，发展中国家占超过三分之二，在反对殖民主义、推动新国际经济秩序等议题上推动了许多重要决议。然而，联合国大会的多数决议缺乏强制执行力，仅具政治宣示性质，难以转化为实际政策。真正具有约束力的决策权集中于安理会等少数机构，而安理会并非采用“一国一票”制度，“五常”国家拥有否决权。因此，尽管发展中国家在平等投票机制下“声音响亮”，但在关键决策中仍然处于边缘地位。

加权投票制更进一步限制了发展中国家的制度性话语权。在国际货币基金组织中，美国单独拥有约 16%的投票权，超过关键决策所需的 15%否决门槛，从而实际上享有一票否决权。同时，其它七国集团成员的投票权重合计超过 40%，理论上能够形成事实上的决策联盟。相比之下，大多数发展中国家的投票份额低于 1%，在集体行动成本高、内部利益分歧大的情况下，几乎无法在重大政策决策中发挥有效影响。这种制度设计造成了结构性不平衡：虽然发展中国家普遍拥有投票资格，但由于制度本身的限制，它们难以真正成为政策制定者，只能充当政策的接受者。

此外，国际组织还通过议事规则、程序安排和谈判惯例，将实际决策权向发达国家倾斜。在世界贸易组织中，尽管存在形式上有利于发展中国家的投票机制，但几乎所有关键决策都依赖“协商一致”达成。发达国家凭借资源和技术优势主导谈判过程，使发展中国家虽然表面上拥有投票资格和权重，却难以独立发起或推动议程，其投票权在实际运作中往往被“弱化”甚至“投票无权”、“形同虚设”。2010 年国际货币基金组织改革提高了新兴经济体的投票份额，中国跃升至全球第三位（6.08%，仅次于美国的 16.5%和日本的 6.14%）。然而，整体改革幅度有限，美国及其它发它国家仍保持绝对主导地位。这一案例表明，尽管投票资格具有一定的动态调整空间，但若要从根本上改革投票机制、改善发展中国家的制度性话语权，仍面临诸多结构性障碍。

二十世纪中期去殖民化进程使大量新独立的亚非拉发展中国中国家进入联合国及相关机构。这一时期，发展中国家普遍获得投票资格，并通过数量优势在联合国大会中形成 “全球南方声音”，积极推动新国际经济秩序议程。随着中国、印度、巴西等新兴经济体的崛起，发展中国家要求国际组织调整投票权分配，以更符合当前全球经济结构。2010年国际货币基金组织改革增加了新兴经济体的投票份额，中国上升至全球第三位。然而，整体改革幅度有限，美国及其他发达国家仍保持绝对主导地位。这表明，投票资格虽有动态调整空间，但根本性改变仍面临巨大阻力。

面对传统国际机构中投票权结构性不平衡、发展中国家话语权受限的问题，部分发展中国家开始探索通过创建新的国际组织来设计更公平的投票制度。例如，金砖国家新开发银行在成立时就采取了相对均衡的投票分配规则，避免任何单一成员国拥有否决权，从而保障各成员国在决策中的平等参与。类似地，亚洲基础设施投资银行明确规定，区域成员国集体持有多数投票权，使发展中国家在重大投资决策和项目批准过程中拥有更大话语空间。此外，这些新兴组织通常在治理结构上强化透明度和协商机制，减少传统国际金融机构中存在的利益垄断和程序障碍。通过这些创新实践，发展中国家不仅能够在制度层面获得更平等的决策权，也为推动全球治理多元化提供了新的模式。

（三）发言资格

在国际组织中，发言资格（又称为“发言权”）是成员国表达立场、提出议题和影响讨论的重要机制。相较于投票权等“硬性”制度资源，发言资格体现了话语权的“软性”制度资源，是国家在决策前参与议程设置和政策辩论的前提。对于发展中国家而言，发言资格不仅决定它们是否“有声”，还影响它们“如何发声、发多大声音”，即声音的可见度与影响力。

1. 发言资格的制度设计

发言资格是国际组织内部程序设计的重要组成部分，包括出席权、发言顺序权和议程设置权。出席权即国家是否能够出席会议、参与讨论过程。没有出席权就意味着国家被排除在制度性对话之外。发言顺序权即是否有优先发言以及在会议中何时发言。发言顺序一定程度上反映国家在国际组织中的地位，也直接影响到其观点、议题能否得到关注。议程设置权指国家通过发言提出议题进而影响组织的政策焦点。在很多国际组织中，只有具备一定程序性资格的国家才能提出新的议题或者议程动议。此外，发言形式、长发时间限制等程序性的细节也会影响国家表达观点的广度和深度。

与投票权设置类似，国际组织中的发言资格模式可分为普遍平等模式、分层模式和混合模式三种。普遍平等模式下，所有成员均可发言。在联合国大会、世界卫生组织、国际劳工组织等平台，所有正式成员国享有平等发言权，并按固定规则轮流发言。例如，联合国大会年度“一般性辩论”允许各成员国在规定时间内阐述立场。此模式确保发展中国家有机会发声，不会被程序性排除。分层模式则限制发言资格于部分国家或高权力机构。例如，联合国安理会仅 15个理事国可常态化发言，其中五个常任理事国享有优先权，非理事国仅在受邀时可短暂发言且无表决权。在国际货币基金组织和世界银行中，发展中国家虽可通过理事会间接表达立场，但实际发言机会有限，此模式强化了中心与边缘的区分，使发展中国家处于被动地位。混合模式下，部分组织虽允许所有成员发言，但非正式谈判或闭门会议限制参与。例如，世界贸易组织名义上平等，但在“绿室”（GreenRoom）谈判中，仅少数主要成员受邀发言，发展中国家常被排除于关键对话之外。

2. 发言资格与发展中国家的话语权

大多数国际组织在发言程序上较为包容，其章程保障了发展中国家的平等发言权。例如，联合国大会为所有成员国提供平等发声机会，发展中国家借此表达立场，凝聚集体影响力。这种平等机制为其利益提供制度性保障，尤其在危机应对中确保一定话语空间。联合国是各国最常用的发声平台。自1946年以来，联合国会员国、观察员及国际组织代表在各类场合的发言累计约 38万次，每年发言次数趋势见图4。总体趋势显示：1970年代发言频率较低，1980年代初急剧上升后逐渐下降至 1980年代末，1990年代稳步回升，21世纪初快速增长至今。其中，五个常任理事国（美国、英国、法国、俄罗斯、中国）以及日本、印度、欧盟、巴基斯坦和古巴位列发言最多的十大国家/国家集团。这十国的发言次数总和约 6万次，占总发言次数的 25.5%。

注：自制图，原始数据来源联合国数字图书馆 https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches ；直到1970年，联合国才通过数字图书馆将将联合国文件、表决信息、会议发言、出版物等资料系统的电子化、公开化，所以，1970年之前的数据可能并不完整。

图 5 联合国发言次数最多的十个国家/实体

注：自制图，原始数据来源于联合国数字图书馆

https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches

以五个常任理事国为例，如图 6所示，其在联合国各类场合的发言次数变化总体上遵循各国发言总数的整体趋势，但历史不同时期之间存在显著差异。首先，过去 50年美国通常是发言次数最多的国家，但 1970年代初，五大国发言次数基本持平，苏联在1975至1983年间甚至远超美国，这与美苏对峙及苏联与联合国紧张关系密切相关。1950年8月1日，苏联重返联合国安理会，积极参与地区性与国际性议题决策。20世纪 60年代，非殖民化运动推动众多国家独立并加入联合国，迅速占据大会及其他机构大量席位。在苏联“反帝国主义”宣传影响下，1970 年代联合国决议逐渐偏向不利于西方，尤其呈现亲苏反美投票趋势，促使美苏在联合国舞台竞争加剧。1980 年代初，两国发言次数骤增，1980年代中期达高峰，如在阿富汗、安哥拉和柬埔寨问题上的角力。冷战结束初期，俄罗斯一度不活跃，但自普京第二任期起，俄美竞争升温，俄罗斯发言愈加活跃。另一个值得关注的常任理事国是中国。1971年 10月 25日，第 26届联合国大会通过第 2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，新中国重返安理会。此后至冷战结束前，中国一直是五大国中发言最少者，最“沉默”时甚至不足美苏三分之一。冷战结束后，多极化趋势加深，中国抓住机遇调整外交战略。1988年，中国首次超过法国，1993年超英，世纪交替时一度与俄罗斯持平，此后稳居第三，英国和法国则成为五常中发言最少的国家。

图 6 五个常任理事国在联合国发言的次数

注 ： 自 制 图 ， 原 始 数 据 来 源 于 联 合 国 数 字 图 书 馆

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联合国大会是各国最常发言的场合，如图7所示，各国在联合国各类场合约60%的发言发生在联合国大会，尤其是安理会。不过，各国在一般性辩论中的发言仅占联合国各类场合总发言的一小部分，因为一般性辩论一年仅举行一次，每个国家代表仅有一次发言机会。尽管一般性辩论发言仅约 8100次，占总发言次数的 2.6%，但因其发言者权威性强，备受关注。其中，约44%的发言人由国家最高领导人（包括元首和政府首脑）担任，50%由副总统、副总理或外长级官员代表，其余 6%由各国驻联合国代表完成。近年来，国家最高领导人出席一年一度联合国峰会并在一般性辩论中发表演讲已成为外交惯例。此外，各国表达观点的另一重要平台包括由联合国秘书长、联合国大会主席、联大及其他机构，或应会员国请求召开的专题会议。

图 7 联合国发言场合分布

注 ： 自 制 图 ， 原 始 数 据 来 源 于 联 合 国 数 字 图 书 馆

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三、发展中国的制度性话语权评估之说话的能力

（一）投票决策权重

1. 投票决策权重的制度设计

如前所述，不同国际组织根据目标和功能，采用了多种权重分配模式，主要包括平等权重制、加权投票制及平等与加权的混合制。平等权重制以联合国大会及大多数普遍性组织为代表，所有成员国无论经济实力、人口规模或贡献份额如何，均享有相同投票权重。这种模式体现了主权平等原则，至少在规则上为发展中国家提供了数量优势的表达空间。加权投票制则按份额或经济指标分配权重，在国际经济与金融组织中广泛应用，如国际货币基金组织和世界银行。投票权通常与国家资金贡献或经济体量挂钩，导致发达国家因出资多而占据结构性优势，大多数发展中国家权重极低。一些组织在不同事务上采用混合模式，例如国际劳工组织的三方结构（政府、雇主、工人代表分配权重），以及世界贸易组织。尽管世贸组织技术上实行“一国一票”，但决策惯例依赖“协商一致”，权重差异通过非正式机制显现。技术上各国票数相等，但权重的不平等通过程序惯例体现：重大决策依赖“协商一致”，即便少数国家反对，也能阻止集体行动。发达国家凭借资源和谈判能力，在非正式谈判小圈子中占据主导地位，使发展中国家的平等投票权在实践中被“虚化”。

2. 发展中国家的数量优势与权重劣势

投票权重直接决定“声音大小”。在多数规则或加权机制下，权重越大，国家在集体决策中的影响力就越强。比如，美国在国际货币基金组织拥有否决权，确保其政策偏好得到制度保障。发展中国家即便集体发声，由于投票权零散分散，难以在实际决策中形成足够大的影响力来改变结果。可以说，投票权重是“发言”转化为“决策”的关键桥梁，权重不足意味着发展中国家的声音再响亮，也可能被忽视。尽管发展中国家常凭借成员数量取胜，如联合国大会中的全球南方集团，但数量优势只在“一国一票”且多数决具约束力时有效。一旦进入加权或否决机制，多数成员的集体意愿容易被少数高权重国家推翻。在加权投票制机构中，发展中国家权重低下尤为突出：国际货币基金组织中，绝大多数小型发展中国家投票份额远远不足 1%，即使几十国联合，也难以撼动发达国家的主导格局。这让它们虽有“投票权”，却常陷入“有票无力”的尴尬境地。

值得注意的是，投票权重分配通常在组织成立之初就固定，调整空间极为有限。国际货币基金组织的份额调整需高比例批准，而主导国家可凭否决权阻止变革。即便发展中国家经济实力提升，短期内也难以获得与实际地位相符的权重。这种制度设计将历史权力格局固化为当前规则，成为制约发展中国家制度性话语权的重要障碍。

图 8 发展中国家在国际组织中的投票权（%）

注：自制图，原始数据来源于 UNSD - DataCommonsfortheSDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

图9 发达家在国际组织中的投票权（%）

注：自制图表，数据来源于 UNSD - DataCommonsfortheSDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

图8和图9分别展示了2000年至 2023年间发达国家和发展中国家在11个国际机构（亚行、非行、经社理事会、金稳会、美洲开发银行、世行、国金公司、国基会、联大、安理会、世贸组织）中的投票权比例。图8显示，发达国家在国金公司（67.62%- 69.93%）、国基会（62.23%-68.74%）和世行（60.81%-62.07%）中占主导，比例均超 60%，但国基会下降 6.51%。金稳会（56.14%-61.54%）和美洲开发银行（49.98%）权重也较高。图 9表明，发展中国家在联大（73.96%-74.60%）和世贸组织（71.81%-72.56%）中占优，超 70%，而在世行（37.93%-39.78%）、国金公司（30.07%-32.38%）和国基会（31.26%- 38.03%）比例较低。美洲开发银行两群体投票权接近 50%，安理会波动于 46.67%-53.33%，非行发展中国家占 62.30%-63.94%，发达国家为 36.06%-41.08%。总体来看，发达国家在金融类国际组织中占据主导地位。

长期以来，发展中国家，尤其是中国、印度、巴西等新兴经济体，强烈呼吁调整或重新分配投票权重。2010 年，国际货币基金组织通过改革方案，适度提高了部分发展中国家份额，中国的投票权跃升至全球第三，但整体改革力度有限，美国仍保留否决权。这表明权重调整虽有空间，却难以触及结构性不平等的根基。面对传统组织改革的受阻，发展中国家转而通过新建机构重塑权重规则。金砖国家新开发银行采用相对平衡的投票分配，避免单一国家拥有否决权；亚洲基础设施投资银行规定区域成员集体持有多数投票权，增强发展中国家的集体影响力。这些新平台为发展中国家开辟了更公平的权重安排。

（二）内部外交能力

1. 外交能力的内涵

外交能力是一个涉及到国家在国际事务中如何调配资源、制定策略、开展谈判的综合性概念。它不仅是国家在国际组织中行使制度性权利的坚实后盾，更是将这些权利转化为实际影响力的关键桥梁。具体而言，首先，外交资源是开展一切外交活动的“物质”基础，包括财政预算、外交官数量、驻外机构网络以及在国际组织中派驻的代表团。这些资源决定了国家是否能长期、广泛地活跃在国际舞台上。其次，专业化水平也是衡量外交能力的重要标尺，这涉及外交官和谈判团队的知识储备、专业技能、语言天赋以及对国际规则的熟稔程度。一个高水平的外交团队能在复杂的谈判中灵活应对，精准运用规则，争取更多优势。再次，政策协调与决策效率也会直接影响国家在国际舞台上的话语表现。如果国内各部门不能高效协作、整合立场，就可能出现意见不一、反应迟缓的情况。最后，战略规划与议题设定能力展现了国家在全球治理中的主动性。外交不只是被动参与，更要大胆提出议题、设计议程，引领国际讨论，在规则制定中占得先机。此外，公共外交与软实力通过文化交流、媒体传播和国际合作等项目，国家可以塑造积极形象，赢得社会支持，在舆论和谈判中获得额外的影响力。

即使制度规则在表面上赋予所有国家平等的成员资格和投票权，若缺乏足够的外交能力，这些“权利”往往会大打折扣。例如，在联合国大会中，每个国家理论上拥有一票，但一些小国因外交资源匮乏，难以派出足够人员同时参与委员会讨论，也难以快速应对复杂多变的议题，常常在实际决策中被悄然边缘化。相反，那些外交能力出众的国家，能灵活运用程序规则、巧妙结成联盟，即便票数不多，也能在多种机制中显著提升自身影响力。在加权投票或设有否决权的制度下，发展中国家通常处于天然劣势。然而，外交能力为它们打开了突破结构性限制的窗口。一些小国通过议题设定化身“规则创新者”，主动抛出新概念或议程，引导国际组织的讨论方向；另一些国家则通过精心的联盟管理，整合区域或跨区域合作，成为南南合作或特定议题联盟的中坚，间接增强话语权。因此，制度性话语权不仅看能否“发声”，更关键在于声音能否被听见、采纳，并转化为正式政策或决议。

2. 发展中国家外交能力的现状与差异

为了评估国家在全球范围内的外交存在度和网络覆盖水平，洛伊研究所（LowyInstitute）通过长期追踪各国在全球的外交网络，综合考虑其经济体量、驻外办事机构数量以及各外交机构之间的连接密度，提出了全球外交指数（Global Diplomacy Index）的概念。根据 2024年发布的最新报告，全球外交指数排名前十的国家依次为中国、美国、土耳其、日本、法国、英国、德国、意大利和巴西。其中，中国自 2019年起就超越美国，成为设立全球驻外外交职位最多的国家，这体现了其近年中国在外交网络扩张及国际影响力的显著提升。为了更系统地评估各国的整体外交能力，霍普金斯大学外交政策研究所（JohnsHopkinsSchoolofAdvancedInternationalStudiesForeignPolicy Institute）提出了一个更综合的测量指标——外交能力指数（DiplomaticCapacity Index），该指数涵盖外交基础设施（驻外使领馆数量与规模）、外交准入（参与国际组织及多边机制程度）、可利用外交优势（经济资源、军事影响力、合作工具）及背景性地位（历史影响、文化吸引力、地缘位置）四类活动。根据 2020年发布的数据，外交能力指数排在全球前十位的国家依次为美国、法国、中国、德国、英国、日本、俄罗斯、印度、巴西和澳大利亚（见图 10）。

图 10 外交能力指数排名前十的国家

注：自制图，原始数据来源于 SAIS Foreign Policy Index,Diplomatic Capacity Index，

https://www.fpi.sais.jhu.edu/diplomatic-capacity-index

这两个指数的结果都都表明大多数发展中国家的外交资源仍显匮乏，外交网络覆盖不 足，难以在国际规则制定中占据影响性地位，尽管新兴经济体（尤其是中国、印度、巴西）近年来在外交能力上不断进步，并在全球治理中展现日益增长的影响力。这进一步印证了发展中国家在全球话语格局中长期面临的结构性劣势，现有制度安排难以为其带来实质性话语的提升。与发达国家相比，许多发展中国家面临外交资源严重不足、谈判团队规模有限、外交预算拮据等种种问题，这导致它们往往只能在少数主要的国际组织设常驻代表团，难以全面参与多层级、多领域事务，难以同时应对多个议题或委员会的复杂谈判，更难维持长期广泛的外交行动因而其在全球话语博弈中常处于非常被动的地位。例如，在气候变化谈判中，一些最不发达国家因缺乏法律和技术专家，需依赖外部顾问或国际机构的技术支持，难以形成独立有力的政策立场，最终只能被动地接受它国主导的框架。

不过，并非所有发展中国家外交能力都薄弱。中国、印度、巴西、南非等新兴经济体，凭借充足资源、专业团队和高效协调，在国际组织中影响更大，部分代表并整合其它发展中国家的诉求，常担当议题引领者或联盟协调者。然而，这也加剧了发展中国家内部的“强弱分化”。实力较强的国家主导议题和策略，成为集团领头羊；而外交能力弱的小国被迫依附大国，声音常被多边谈判忽视。这种不均衡不仅深化了整体弱势，还在制度改革和话语权争夺中带来复杂的内部协调难题。

（三）外部支持网络（即国家间支持网络）

在国际组织的决策过程中，单个国家的声音往往难以左右政策的走向，对大多数经济和政治上相对弱势的发展中国家来说就更加困难。尽管它们占据数量上的优势，但缺乏与发达国家抗衡的经济资源、政治资源和制度保障，常常“人微言轻”。在这种情况下，国家间的支持网络成为发展中国家增强制度性话语权的关键途径。通过在国际组织内构建跨国联盟、协调立场、互换支持，这些国家可以将零散的声音凝聚成强大合力，从而在规则制定和政策决策中争取更大影响力。

1. 国家间支持网络的内涵

国家间支持网络指的是国际组织中通过正式或非正式机制建立的相互支持关系。具体表现为：在表决时互相投票支持、在发言中彼此呼应形成统一立场、在谈判中携手行动以增强议价能力。这种关系类似于于国际政治中的非正式“联盟”，但目标不仅限于安全或防御，更聚焦于在制度内最大化集体话语权。在全球辩论中，国家间的支持网络可以直接放大弱小国家的声音，单个发展中国家的投票或发言往往被忽视，但通过集体协调，它们可以凝聚成有分量的政治集团，迫使他国正视其立场。在全区谈判中，其次，国家间的支持网络增加谈判筹码，通过“集体行动”如联合提案或集体表决，支持网络显著提升谈判实力和有效性。同时，国家间的支持网络也是发展中国家在权重分配不公的国际组织中对抗制度性不平等利器。例如，在联合国大会中，发展中国家的集体行动只有在数量足够且立场一致时，才能把数量优势转化为影响力优势。

2. 发展中国家的支持网络与其制度性话语权

发展中国家支持网络的典型形式主要包括区域性联盟、跨区域集团和议题型联盟。许多国家首先依托地缘关系组建区域联盟，如非洲联盟、东盟、阿拉伯国家联盟等，这些组织常在国际场合提前协调立场，发出统一声音。区域性联盟的优势在于区域国家利益相近，沟通成本较低；局限是整体影响力有限，且在跨区域事务中议价能力不足。当区域联盟难以左右全球规则时，发展中国家常转而借助跨区域平台联合行动。例如，不结盟运动是在冷战时期形成的政治联盟，至今仍通过集体表态应对大国的政治影响。七十七国集团是现在最具代表性的发展中国家集团和南南合作框架，其成员从 1961年建立时候的55个发展到今天的 136个国家，覆盖包含亚洲、非洲、拉美地区等，通过协调行动增强了发展中国在国际组织尤其是联合国系统中的影响力。议题型联盟则是更为灵活，如由巴西、印度、中国和南非组成的“基础四国”（BASIC）是发展中国家组成的《联合国气候变化框架公约》下的谈判集团，于 2009年 11月 28日联合国气候变化谈判哥本哈根会议召开前夕形成。自此之后，基础四国每季度轮流在本国主持召开气候变化部长级会议，就气候变化相关重点议题、发展中国家的关切进行讨论和立场协调。通过这一有效的协调机制，四国在历次气候变化国际谈判协调会和缔约方大会期间以“基础四国”名义进行统一发声，对谈判进程产生了重大影响。

从辩论发言情况看，七十七国集团成员国在联合国大会一般性辩论中的发言相似度在冷战时期整体较低，成员国之间缺乏明显的言辞一致性。然而，冷战结束后，这一情况发生了显著变化。图 11显示，随着全球格局的转变，七十七国集团成员国家的发言趋向更加协调，相似度持续上升，表明发展中国家在国际场合的立场愈加接近，并逐渐形成与发达国家（非七十七国集团国家）相对分化的言辞阵营。值得注意的是，经济发展水平和政治体制类型对成员国间的言辞一致性影响不显著，这意味着经济和体制差异并非决定性因素。相反，与美国主导国际秩序的意识形态对立程度越高，成员国在发言中表现出的协调性越强，这表明共同的政治立场是推动七十七国集团内部互相支持的重要动力。

图11 七十七国集团成员国和非七十七国集团成员国在联合国发言中的相似度

注：自制图。发言的相似度是在计算文本余弦相似度（Cosine Similarity）的基础上进行对应分析(Correspondence Analysis)得到的一个相似度指标,数值越大，相似度越高。原始数据来源于Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13). Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

从议案联名情况看，发展中国家在联合国议案联名中展现出显著的相互支持模式，形成了一个以地域分层的较为凝聚的网络。这些国家通过区域集群密切合作，尤其在涉及全球南方利益的议题上，如可持续发展目标和债务减免，联名率可能超过70%。图 12的联名网络分析展示了四组独立的集群，这些较小的社区将庞大的南北集团分解为具有实质性面部效度的群体。图中以弧形图形式呈现，颜色表示群体，弧线显示加权联名频率，圆点大小代表顶点强度。第一大组（图 12中红色）包括八十五个国家，其中四十一来自撒哈拉以南非洲，二十四个来自亚洲（特别是太平洋地区），十九个来自拉丁美洲（尤其是中美洲和加勒比海地区），大致勾勒出非洲、加勒比和太平洋国家集团。第二组（绿色）有六十一名成员，类似西方集团，但不仅限于欧美：四十五个成员来自欧洲和北美，九个来自南美，七个来自不同地区（例如澳大利亚、日本、以色列）。第三组（紫色，三十八名成员）集中于中东和北非（十七个）、撒哈拉以南非洲（九个）以及来自亚洲（朝鲜、巴基斯坦）和拉丁美洲（古巴、委内瑞拉）的成员，可大致归类为以不结盟运动为中心的核心小组。第四组（粉色）仅包括十个成员，均为中亚或前苏联国家。

图12发展中国家在联合国中议案联名上的支持网络

注：自制图，原始数据来源于Seabra, Pedro; Mesquita, Rafael, 2022, “UN General Assembly Sponsorship Dataset”, https://doi.org/10.7910/DVN/MPQUE2 , Harvard Dataverse, V4

从投票一致情况看，该集团在投票行为上具有高度且持久的凝聚力。国家层面来看，成员国之间的投票一致性存在明显差异。文莱、孟加拉国、圭亚那、马来西亚和阿联酋等国家的“忠诚度”得分（即与七十七国多数立场保持一致的年度投票百分比）超过90%，表现出极高的协调性。相比之下，帕劳、密克罗尼西亚联邦、瑙鲁和马绍尔群岛等小型国家得分通常低于 40%，这些国家多为新近加入的成员，依赖西方援助或在地缘政治上更接近美国。集团层面来看，图 13 显示七十七国集团整体在长期内保持了较高的一致性，平均有超过 80%的投票与多数立场相符。冷战时期，尤其是 20世纪 70至 80年代，G77的投票团结度最为突出，当时与共产主义阵营的结盟为其提供了外部支撑。冷战结束后，虽然投票一致性有所下降，但降幅远低于预期，平均凝聚力得分很少低于 0.75。此外，金砖国家和东盟等集团与 G77多数立场的投票一致性也保持在较高水平。

图13 七十七国集团成员国和非七十七国集团成员国在联合国投票中的一致性

注：自制图，原始数据来源于Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13). Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

四、结论和政策建议：建设和提升发展中国家的制度性国际话语权

（一）结论

尽管发展中国家在国家行为体中占据数量优势，但在国际制度话语权领域处于弱势甚至边缘地位。总体来看，当前国际事务中的制度性话语权格局呈现“西强东弱”“北强南弱”的不平衡、不合理状态。本按照从说话的“权利”（包含成员资格、投票资格和发言资格三个指标）和“能力”（包含投票决策权重、内部外交能力和外部国家间支持网络三个指标）两个维度共六个指标对发展中国家的国际话语权进行了系统的评估。

具体而言，从成员资格来看，虽然大部分国际组织的成员资格具有普遍性，但这只是保障了发展中国家进入全球话语博弈的“门票”，但并不等同于制度性话语权的保障。在国际组织的实际运作中，准入标准、入会投票也常常成为政治博弈、尤其是大国对抗的工具。尽管去殖民化和全球化扩大了发展中国家成员在国际组织中的数量，但只有通过成员资格制度的实质性改革，发展中国家才能将成员资格带来的形式参与转化为实质的话语权。

从投票资格和决策权重来看，发展中国家在国际组织中普遍拥有投票权，但制度设计的不平衡削弱了其影响力。即使在平等投票制下，发展中国家可通过数量优势发出集体声音，但“协商一致”的决策惯例可能使发展中国家的平等投票权在实践中被“虚化”，陷入“有票无力”的尴尬境地。在加权投票制下，发展中国家的投票权被结构性边缘化，根本无法影响关键政策，这在国际货币基金组织等国际金融组织中体现得尤其明显。

从发言资格来看，虽然发展中国家在国际组织中实现了广泛的程序性参与，但其话语权仍受诸多限制。去殖民化和全球化推动了发言资格的普及，使发展中国家在更多国际场合拥有了表达自己立场的机会。然而，一些国际组织核心决策的排它性、非正式机制的采用以及技术性程序的不平等，使其声音难以转化为实质的政策影响，发言资格成为了“口头话语权”、“初级话语权”。突破表达与决策间的结构性鸿沟、推动规则与程序的深度改革是实现真正的话语权的必经之路。

从外交能力来看，发展中国家若没有足够的外交能力，即便拥有正式权利，也难以在国际组织中有效发声。因此，外交能力是其将制度潜力转化为实际影响力的关键桥梁。然而，外交能力差距在发展中国家内部差异非常明显。随着经济的发展，近年来少数新兴大国外交能力有了明显的改善，但大部分发展中国家仍然面临外交资源严重不足、谈判团队规模有限、外交预算拮据等种种限制。因此，发展中国家有必要通过人才培养、内部协调和国际合作，逐步提升其谈判和议程设置能力，尽管这一过程缓慢，但对改变全球话语格局结构性不平等至关重要。

从国家间支持网络来看，发展中国家的集体或联盟行动能够放大单个国家的影响力，是制度性话语权的重要“倍增器”。发展中国家在国际组织中，尤其是在联合国的发言、提案联名和投票中展现出相互支持的态势，形成了一个以地域分层的较为凝聚的支持网络。1974 年七十七国集团和不结盟运动联合发展中国家推动的《建立新国际经济秩序宣言》这一历史性文件就是很好的例证。支持网络的有效性依赖成员间的团结与协调，但外部的分化策略和内部利益冲突仍是主要威胁。同时，尽管支持网络能在一定程度上提升影响力，但无法从根本上改变投票权重和制度设计的不平等，因此更多是一种策略性补充，而非结构性解决方案。

（二）政策建议

尽管发展中国家在国际组织中数量上占优势，但在实质影响力方面仍相对薄弱。要真正提升制度性话语权，发展中国家需要从外部推动规则改革、内部增强外交能力和自主知识技术体系建设两方面着手，并通过南南合作形成合力，逐步提升整个群体在全球话语格局中的地位，实现从“被动参与者”向“规则塑造者”的战略转型。

首先，发展中国家应积极推动国际组织规则与结构的改革。发展中国家需要联合发声，提高国际组织的透明度和包容性，削弱发达国家在议程控制和程序设计上的垄断。例如，通过改革加权投票制度，逐步提高发展中国家的投票权重，使其在国际货币基金组织、世界银行等机构中拥有与经济体量相匹配的影响力；在联合国等多边平台推动秘书处和高级职位多元化，确保更多来自发展中国家的技术官员参与文件起草和议程制定；同时建立公开、公正的议程审议程序，限制小圈子谈判，如世界贸易组织“绿屋”谈判等排它性的非正式机制。

其次，发展中国家应强化南南合作和跨区域联盟。单个国家难以撼动既有的不平衡的国际话语格局，因此需要发展中国家通过七十七国集团、金砖国家等平台形成集体力量，在经济发展、贸易谈判、气候变化、公共卫生等共同关注的议题上统一立场。同时，应推动跨区域合作，促进资源和信息共享，避免外部力量通过分化策略削弱发展中国家整体的声音。

第三，发展中国家需建设自主的知识与技术体系。因为制度性话语权依赖知识和标准的生产，所以，发展中国家既要加强本土智库、研究机构和技术实验室建设，培养政策分析和谈判专家，提升在技术标准制定和规则解释中的发言权，又要应鼓励建立跨国研究网络，加强南方国家学者之间的合作，提出具有全球引导力和影响力的新议题、新概念、新方案，从而减少对发达国家主导话语的依赖。

最后，发展中国家应大力提升本身的外交能力。发展中国家需要加大对外交体系和驻外代表团的人员、资源投入，确保长期、稳定、高效的代表团队对外发声、为国争利。同时，发展中国家应积极争取国际组织高级管理岗位，增强对国际组织的影响力，并通过参与执行项目影响资源分配和政策落实，在“看不见的权力”层面自上而下或自下而上地影响甚至引导国际话语的风向。

附录：数据来源

(文中的图表全部系作者自制，原始资料出处整理如下)

联合国数字图书馆https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches

Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13) [Data set]. Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

Seabra, Pedro; Mesquita, Rafael, 2022.UN General Assembly Sponsorship Datase, https://doi.org/10.7910/DVN/MPQUE2, Harvard Dataverse, V4

Bailey, M., Strezhnev, A., & Voeten, E. (2017). Estimating dynamic state preferences from United Nations voting data. Journal of Conflict Resolution,61(2), 430–456. https://doi.org/10.1177/0022002715595700

UNSD - Data Commons for the SDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

本文国社科基金号为：20CGJ006 "新变局下发展中国家的制度性国际话语权建设及借鉴研究"

图文编辑：肖佳彤

责任编辑：刘菁波