视角 | 从棚改到有机更新：一份文件里的城市叙事切换

正确理解《意见》对城市更新的作用和角色的定位，需要对当前中国经济趋势和城镇化趋势有清晰的认识。

原文 ：《新一轮城市更新的双重角色》

作者 |安邦智库（ANBOUND）研究中心研究员 魏宏旭

图片 |网络

近日，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），为城市更新的战略和方向奠定了政策框架。一方面，这意味着中国城镇化发展从快速扩张进入一个新的存量更新的阶段，城市更新在城镇化发展中的重要性越来越强，甚至会逐步超越城市扩张，成为城镇化发展的主题。另一方面，《意见》的出台正值国内经济发展转型，在这个背景下推动城市更新，在一定程度上扮演了扩大基建投资、带动经济需求的逆周期调节的角色。正确理解《意见》对城市更新的作用和角色的定位，需要对当前中国经济趋势和城镇化趋势有清晰的认识。

其实，中国经济转型发展和房地产市场的波动，都表明推动中国经济持续增长的动能已经发生了显著的变化：一是人口增量趋缓，甚至出现负增长；二是城镇化进程从大规模扩张进入“后土地经济”时代。需摆脱传统的大规模投资驱动模式，推动产业升级、消费升级和城市更新，以适应“过剩经济”时代的结构性挑战。成功转型的关键在于建立合理稳定的制度框架，优化资源配置，并通过社会文化重塑来适应经济增长模式的深层次变革。

这种转型的具体体现之一，就是新一轮城市更新与过去“棚改”模式的显著差异。在城镇化进入存量发展的阶段，城市更新的作用会日益显著。住建部指出，实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展，同时，能够有效拉动投资和消费，扩大内需，不断满足人民群众美好生活需要，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生都具有十分重要的意义。由此来看，目前的城市更新和2015年的大规模“棚改”已经完全不同了。新的城市更新结构调整的作用更强，而逆周期调节的功能将是次要的。基于此，本次城市更新不再是扩张性的，更多地将目光投注于存量的优化和调整。

新的城市更新优化城市功能的主要目的是提升城市公共服务的能力和水平。城市更新方面政府应以规划引领和政策支持为核心，推动企业、居民和社会组织的深度参与，同时确保公平分配与保障公共利益。企业在平衡经济目标与社会责任的基础上，与居民和社会组织开展协商合作，推动项目可持续发展。最后，通过协商平台、利益共享机制和横向协同架构，使各方利益得以平衡，实现城市更新的经济效益、社会效益和环境效益的统一。

除了主体协作外，城市更新的实施还需要在土地利用和投融资机制上实现创新。业态的多元化和存量的盘活可以说是新一轮城市更新实施中越来越重要的内容。在土地利用方面，《意见》提出了推动土地混合开发利用和用途依法合理转换的要求，以及盘活利用存量低效用地等设想。另外，《意见》提到了推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。这些实际上都体现了多元化和多层次利用土地的意图，以提升土地的使用效率。

与此同时，在投融资方面，《意见》也强调了健全多元化投融资方式。从目前来看，一方面，中央预算资金和超长期国债资金可以以更大力度推动城市更新，地方专项债以及政策性专项贷款也可以用于城市更新项目，另外还提到鼓励和吸引社会资本参与；另一方面，政策上不仅在土地的利用上注重存量的盘活，投融资方面同样如此。《意见》还提到，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

这些变化其实表明，城市更新从项目角度来看也会有很多变化。以结构性调整和城市功能的优化为主的城市更新项目，更多是公益性的，可能有部分是经营性的。这与房地产开发高峰时期的高投入、高周转、高回报的“短平快”投资模式不同，需要考虑长周期的投资和财政资源的承受能力，也需要更多的社会参与。从投资回报和长周期的考虑，新的城市更新，不仅强调城市功能改善和优化带来的价值提升，更需要考虑人文、历史等无形价值的实现，作为资产增值的一部分，以弥补成本提高和收益下滑的损失。这与此前的“大拆大建”的模式有所不同。

从整体收益来看，城镇化高速发展时期的高收益的“土地经济”已经不会重现。新一轮城市更新，不仅需要考虑有形资产的运营和优化，同样需要考虑历史、文化等无形资产的增值效应，才能实现项目投入产出的平衡。这从投资项目运营的角度，再次体现了新一轮城市更新的系统性特点。这要求从事城市更新的主体，特别是城投类企业，从发展策略到运营模式上进行调整和改变。

新的城市更新不再是以往的“大拆大建”或空间扩张，而是强调“以人为本”的系统性更新。在这一过程中，城市更新不仅是物理空间的优化，更需兼顾社会效益、文化传承和环境可持续。这种系统性更新对参与主体提出了更高要求。同时，政府需强化规划引领和政策支持，企业要平衡经济目标与社会责任，居民和社会组织则应通过协商机制深度参与，最终实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。只有通过制度创新、资源配置优化和社会共治，才能真正推动城市高质量发展，满足人民群众对美好生活的需求。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1962期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：潘 颜

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