何源 过度诉讼及其司法规制

作者简介：何源，清华大学法学院行政法学专业博士研究生，美国哈佛大学法学院联合培养博士研究生。文章来源：《法学评论》2024年第6期，转自行政执法与行政审判公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

过去几年中，面对部分公民反复大量提起行政诉讼，一些法院采取规制措施，不再受理此类诉讼并从严审查当事人今后的起诉。法院规制过度诉讼的正当性引发了争议。利用法院全量数据对行政诉讼状况进行实证分析发现，过度诉讼集中于部分中心城市法院和特定行政管理领域，却不成比例地挤占了公共资源。此类案件衍生但脱离于基础纠纷，虽然形式上符合法定受理条件，却无助于实现权益、监督行政与化解争议。法院对此予以适度规制，具有依据、目的和手段的正当性。为保障规制的合理有效，还应规范过度诉讼司法规制的认定标准、规制方式和制裁效力。法院实质性化解争议应以受理实质的纠纷为前提，行政诉讼的价值应在处理真实的矛盾中体现。

一、导论

1989年《行政诉讼法》的出台在一个有着两千年专制历史的国度开启了规范政府权力、保护公民权利的进程。但行政诉讼并未迎来预期的蓬勃发展。相反，法院将棘手的案件拒之门外，公民在起诉阶段便遭遇阻碍。2015年起，修改后的《行政诉讼法》采取“立案登记制”，严词要求符合法定起诉条件的一律登记立案，立案难问题大大缓解。然而，旧疴未愈，新病又生。一些公民反复提起大量诉讼，法院陷入新的困境。南通市民陆红霞为获得更多拆迁补偿，与其家人提起近百次信息公开申请，并进而提起数十场行政复议和行政诉讼。北京市民宋春有5年内提起一审行政诉讼1200余起，称“诉讼是一门艺术，我为之‘狂’”。不堪其扰的法院着手规制。最高人民法院推出的指导案例、工作报告和规范性文件中，开始出现对滥用诉权问题的描述以及惩治滥诉的话语。法院开始在裁判中作出滥诉认定，对相关案件不予受理或驳回起诉，甚至直接退回原告诉状、从严审查此后诉讼。

规制滥诉的司法实践不断涌现，学界对法院限制诉权的合法性却很犹疑，许多一线法官也对能不能规制、要不要规制心怀忐忑。有学者认为，法院认定滥诉、严格审查的处理方式缺乏法律依据，超越了审判权的裁量空间，与保护当事人诉权的司法政策背道而驰。部分学者认可特定情况下限制诉权的必要性，主张发展诚信原则或引入“权利保护必要性”理论，但也提示法院当前做法在我国尚无规范依据。还有学者肯定审判权具有规制滥诉的职能，但质疑法院主动取证认定的做法没有法律依据、有损中立地位。

总体而言，现有对规制正当性的讨论停留于规范层面，未能回应问题产生的现实基础。有一些法官试图说明我国滥诉问题的严重性，却只陈列出极端的个案或一时一地的数据，无法反映现实的全貌。滥诉在全国范围内的情况究竟如何?这是我国当前的客观现实，还是一种为打压诉讼、节约资源而建构的话语?这种现象为何产生?是否有必要在相关法律或司法解释中设立统一的应对规则?如何把握规制的限度，才能既防止当事人滥用诉权，又避免法院滥用职权?这些问题尚待解答。

本文将利用全国法院案件库数据，结合对地方三级法院的实地调研和法官访谈，对我国“民告官”场景中司法资源被少数人过度利用的问题作全面、客观的实证检视。在此基础之上，还原滥诉问题的真实面貌，理清现象的产生机制，分析法院规制的正当性及合理限度，探讨规制措施如何有效落实。考虑到“滥诉”“缠讼”等概念预设了当事人的主观恶意且带有较强的批判意味，本文以“过度诉讼”这一更加客观、中性的语词指称当事人超出必要限度的反复大量起诉。后文将对该概念作更明确的界定和甄别。

二、过度诉讼问题有多严重

节约司法资源是法院规制过度诉讼的主要动力，这体现在法院文件和裁判文书的诸多表述之中。最高法院公报案例指出，当事人频繁起诉导致资源配置失衡。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(下文简称《行使诉权意见》)提出要制止浪费司法资源的现象。但是，目前过度诉讼造成怎样的浪费，给公共资源带来了多大的负担，进而使法院不得不作出限制诉权的举动?法院并没有给出案件负担与损耗成本的计算说明，仅为我们留下渲染的问题和主观的想象，这加深了外界对于司法规制正当性的疑虑。

为理清这笔现有研究轻描淡写、未加考证的“糊涂账”，笔者利用全国法院大数据平台的数据展开研究。以起诉数量这一过度诉讼的重要特征为标准，提取自2018年1月至2020年4月在全国各级法院一审起诉量排名前1000位的公民作为原告的所有一审案件案号(为表述方便，下文暂且称这部分当事人为“行政诉讼专业户”)。需要说明的是，该取样方式不代表起诉数量是过度诉讼的唯一和绝对指标。起诉最多的1000位原告不都构成过度诉讼，但可以作为具有代表性的研究对象，以使进一步分析过度诉讼的样态与特征成为可能。删除共同原告形成的重复项后，共得到31，311个案号。通过匹配先前研究数据库，获得公开案件13，342件及关键信息。通过自然语言提取得到裁判文书中过度诉讼的认定和规制信息，辅之以人工校正，最终形成本文的研究数据库。进一步提取2016年至2020年行政一审起诉量超过10件的公民的案件，作为更全量样本的辅助数据库。删除共同原告造成的重复项后共得到111，465个案件，占同时期全国一审行政诉讼案件总量的8.9％。此外，笔者前往北京、河南、浙江等地三级法院开展调研访谈，以期呈现裁判文书背后的实际情况以及司法和社会运行的现实问题。

下文将对“行政诉讼专业户”案件的地域分布、原告情况、类型结构、争议内容作描述性统计。分析发现，过度诉讼未在全国各地法院普遍出现，但在少数原告、局部地区、部分法院和特定行政领域，确实形成突出问题。

(一)部分地区法院的集中负担

法院引用一系列收案数据，来描绘行政案件数量大幅增长，令法官不堪重负的景象，并以此说明过度诉讼的危害。但若拉长数据跨度、扩大对比范围便不难发现，我国行政诉讼远未达到令人担忧的“诉讼爆炸”的程度。分析《全国法院司法统计公报》公布的各年一审收案量数据可知，2016年起全国行政案件量增幅低于其他类型案件。在“滥诉”问题被关注和强调的2015-2017年，行政案件一审收案量增幅只有2％左右。近年来，地方法院的公开数据还显示行政诉讼收案量出现阶段性下滑。部分行政庭法官因“吃不饱”而被抽调至其他业务庭协助工作。机构改革后，非集中管辖的基层法院行政审判庭大多加挂综合审判庭等牌子，法官人数相应减少，被保留下来的行政法官还需要协助审理民商事或者刑事案件。可见，过度诉讼并未致使全国范围内行政案件量大幅增加、造成司法资源普遍紧缺。

进一步分析过度诉讼案件的原告和争议情况，可以发现问题的真正要害。在两年半不到的时间里，1000位“行政诉讼专业户”人均起诉53次，最多达399次；有313人提出50起以上行政诉讼，起诉超过100起的有76人。若扩大统计范围，2016年至2020年间在全国提起一审诉讼数量超过100起的共有223人，最多一位起诉了1274次(见图1)。除了本文统计的一审案件以外，“行政诉讼专业户”也给二审、再审法院带来较大压力，甚至连最高法院也不能幸免。不少原告倾向于采取连续上诉的方式，将诉讼进行到底。例如，河南省中牟县村民刘书平先后提起至少80个诉讼，主要针对政府信息公开答复，其中有46个一直诉到最高人民法院。因此，虽然“行政诉讼专业户”在全国范围内并不十分普遍，但他们畸高的起诉数量却引人注目，令法院和行政机关有限的公共资源不得不向少数人倾斜。

图1：5年内起诉10次以上公民的案件数量与人数分布情况

“行政诉讼专业户”的诉讼主要发生在政治中心、发达地区或人口密度较大的省份，如北京(13.7％)、河南(12.5％)、四川(8.4％)、湖南(7.8％)、广东(6.9％)、浙江(6.2％)；而在青海(1起)、西藏(1起)、新疆(0起)等地几乎没有分布。扩大统计范围，5年内起诉量超过10次公民的111，465个案件，分布于全国1703家法院，同样呈现出非常明显的集中性(见图2)。其中，有11家法院的案件数量超过1000件，而其他大多数法院(1451家)承担的案件数量不足100件。“行政诉讼专业户”案件集中于社会矛盾多发的首都和各省中心城市，这些法院本就承担着纠纷解决的沉重任务。据地方法院统计，2018至2020年有55人在杭州市内提起10起以上行政诉讼，其中最多的一位达到201起；2020至2022年有15人在郑州市内提起30起以上行政诉讼。压力最大的北京一中院和四中院，仅2019年一年就接收了“行政诉讼专业户”中的108位提起的822起诉讼。依照我国法官人均办案量换算，两家法院每年需有4位行政庭法官专门处理这些原告的诉讼。

图2：起诉10次以上当事人案件的法院分布情况

从司法大数据统计结果来看，过度诉讼给司法系统带来的压力并非同等烈度地席卷全国，而是在特定地区和部分法院集中凸显。少数公民的异常行为造成局部地区的公共资源紧张，部分法院为此承受着超常的案件处理压力。

(二)特定类型案件的纠纷泡沫

过度诉讼案件高发易发于特定行政领域。据统计，“行政诉讼专业户”一审公开案件中，起诉政府信息公开的案件最多(39％)，其次是起诉行政复议(21％)和其他行政履职行为的案件(9％)。而全国法院2014-2020年公开的68万份行政裁判文书中，被诉最多的行为分别是行政处罚(10.1％)、行政登记(9.3％)、政府信息公开(7.3％)、行政确认(5.8％)和行政强制(5.7％)。对比发现，“行政诉讼专业户”案件的类型分布与我国行政诉讼的整体构成存在巨大差异，其中政府信息公开案件占比差距达5倍以上。为何特定领域容易滋生过度诉讼案件?处理这些案件是否有助于保护权益和解决争议?下文将具体分析占比最高的两类案由的实际运作逻辑。

1.政府信息公开案件

我国信息公开制度尊重知情权的实体性权利价值，公民只要提出信息公开申请，就与政府的公开决定建立起“利害关系”，也即具有了提起行政诉讼的原告资格。信息公开诉讼就此成为当事人的突破点和发泄口，在部分地方一跃成为最主要的行政案件类型。

实证研究显示，我国很大一部分信息公开诉讼建立在背离《政府信息公开条例》立法目的的非正常申请之上。当事人通过大量公开申请与缠讼，意图推动基础纠纷解决、行咨询信访之实、宣泄个人情绪。例如，天津市滨海新区某集体经济组织的20余名成员对拆迁问题不满，成员“交叉组合”围绕7份政府信息向天津市海洋局提出了30份公开申请。在获得部分信息之后，他们并没有利用信息内容，而是针对信息公开程序申请复议，继而提起30起诉讼，以期扩大影响、实现诉求。

一言以蔽之，当事人的非正常申请与诉讼并不以实现知情权为目的，而是另有所求。法院按照处理信息公开纠纷的逻辑予以应对，虽能够终结具体案件，却难以疏通争议症结。

2.其他行政履职案件

在政府信息公开履职案件之外，“行政诉讼专业户”提起的其他行政履职案件可大致归于两种情形。

一类案件由“职业举报人”提起。根据我国行政监管领域立法规定，行政机关对当事人举报情况有调查、答复、奖励的义务。当行政机关对举报未予处理或处理结果不符合期待，举报人便提起行政诉讼来实现自己的“利益”。这类诉讼数量多、密度高、同质化严重。最高人民法院通过推出指导案例、工作规定和司法解释进行打击，但仍未能杜绝。段彦龙在两年半内共提起399起一审行政诉讼，绝大多数与“打假”有关。他以消费者身份向行政机关举报自己在不同经营场所购买的同一类问题产品，进而提起大量行政诉讼。最高人民法院裁判指出，段彦龙“人为分开举报并要求分开处理”的行为，不以救济受损的合法权益为目的，导致大量社会资源损耗，偏离投诉举报制度的初衷，不具有合理正当性。

另一类案件的当事人意在解决基础纠纷，利用行政机关的履职瑕疵制造连环诉讼，向政府和法院施压。中山市民众镇沙仔村的上百名村民对本村土地征收不满，但土地出让批复早在1998年作出，明显超出行政复议和起诉期限，对此复议机关不予受理，法院不予立案。于是村民们转而向中山市各行政机关举报违法占地等行为，进而针对行政机关的查处行为大量提起履职诉讼。法院识别出，村民举报的真实目的在于主张村土地存在被违法征收的情况，行政机关对举报的履职行为并不能实际增进原告的权利。

行政诉讼制度是公民维护合法权益的渠道，若每次起诉都有切实的权利诉求，那么个人起诉次数较多也无可非议。然而事实似乎并非如此。统计显示，“行政诉讼专业户”的胜诉率较低，而其中曾被法院认定为过度诉讼的84位当事人的案件胜诉率更是远低于全国平均水平(见表1)。此外，“行政诉讼专业户”案件通过形式审查的比例较低。据统计，2020年行政案件裁定不予立案的占5.2％，驳回起诉的占21.1％，而在“行政诉讼专业户”案件中这两个数值达到了9.4％和35.4％。司法裁判结果自然受到多方因素影响，但数据的显著差异还是提示着司法被滥用的可能。

“行政诉讼专业户”很少聘请律师代理，这可能是因为大量诉讼并无实际利益，而聘请律师会增加诉讼成本。“行政诉讼专业户”公开案件中，原告聘请代理律师的仅占比4％，为总体水平的十分之一。根据杭州中院的统计，胡政于2019年向杭州市两级法院提起一、二审案件148件，无一聘请律师。在处理了其大量案件之后，主审法官最终认定其诉讼没有任何实质诉求。

以上实证结果表明，当前特定行政领域充斥着大量的过度诉讼案件，有许多并不包含真正的、独立的法律纠纷，而只是纠纷的泡沫。这一现实为行政诉讼制度敲响警钟。如果法院不能受理并解决实质性的争议，而是充斥着“鸡毛蒜皮”的纠纷，“这样的诉讼制度就有走向空洞化的危险”。有关司法案件管理的研究表明，任何诉讼都不应不成比例地占用法院资源，否则将侵害他人获得正当高效判决的机会，对法院资源的其他使用者和更广泛意义上支持司法制度的社会公众产生系统性的消极影响。此种消极影响并非通过加派法官、缓解办案压力即可化解。因此，规制过度诉讼的必要性，不在于过去强调的绝对意义上节约资源，而在于优化争议解决的资源分配。通过过滤那些不能解决实际问题的案件泡沫，使行政诉讼真正实现其制度功能。

三、过度诉讼现象为何产生

过度诉讼并非当今中国的特有现象，但当前我国的过度诉讼有其独特的发生机制。公民何不按照制度初衷，一事一诉、案结事了?当事人何以无限制地提起行政诉讼，这些案件又如何能突破法定起诉条件的重重限制?充分剖析问题的产生原因，是找准应对之策的前提。下文将结合我国的社会背景与规范依据，从过度诉讼形成的三大环节探寻问题成因。

(一)当事人为什么要过度诉讼

本文试图透过个案还原同一原告诉讼间的深层联系，进而对当事人的诉讼动机作类型化分析。统计发现，约8成“行政诉讼专业户”意在解决基础纠纷，借诉讼推动实现被阻塞的核心诉求。下文将着重分析这类行为模式的生成机制，该过程受到观念、制度、社会结构等诸多因素的影响。

1.心理落差激发行为动力

土地征收、房屋拆迁争议是基础纠纷最集中的领域。根据国土资源部的统计数据，2002年群众反映土地纠纷占信访受理总量的73％，其中40％涉及征地纠纷，这其中又有87％是征地补偿安置问题。20年后的今天，“行政诉讼专业户”80％以上的基础纠纷仍围绕土地房屋安置补偿。有地方法院统计，中、高级人民法院受理的半数以上行政案件与农村集体土地征收有关，被征收人为追求自身利益最大化引发连环诉讼。

当事人对权益的心理预期与客观现实间的落差，触发了争议症结。一方面，征迁收入是地方最主要的资金来源，对于地方发展的重要性毋庸赘述。地方政府既是征收的受益者，从中获得财政收入，同时又是补偿范围、标准的制定者和征收实施者。公民难免因此对征收补偿的正当性、合理性、公平性抱有质疑。另一方面，安置补偿对于被征收人的重要性同样不言而喻。土地房屋常被国民作为安身立命之本，是重要的生存基础和经济来源。有限的安置措施和经济补偿，与被征收人系于土地房屋上的高度期待之间，存在固有矛盾，基础纠纷由此形成。

在土地房屋征收补偿纠纷之外，实践中还有社保纠纷、环保纠纷、税收纠纷、刑事审判纠纷等等，另有一部分基础纠纷涉及与案外人的纠葛。当悬悬而望的利益落空，一些人遂抱着极大的决心与毅力投入到这场为求“正义”的斗争中去。

2.客观限制改变维权方式

在维权路径的选择上，人们总是采取实用主义的态度，注重“某种手段在表达利益、解决纠纷上实用与否”。这解释了为何越来越多的基础纠纷当事人走上行政诉讼的道路。对比信访渠道的控制政策，诉讼逐渐被推到社会纠纷解决的最前线，成为争议解决的重要渠道。在民事诉讼、劳动仲裁、刑事审判遭遇失败之后，行政诉讼更是被公民作为呈现各种争议的平台和寻求救济的底牌。

而选择行政诉讼解决基础纠纷的当事人之所以围绕同一争议大量起诉，是由于受到行政诉讼规则与现实权力架构的限制。过度诉讼是当事人规避限制性规则的行为策略。行政诉讼在受案范围、原告资格、起诉期限等诸多方面设置了案件受理条件。当事人将不符合起诉条件的核心争议包装成大量可被受理的诉讼，促使法院、行政机关关注到案件背后真正的诉求。过度诉讼也是当事人在政治权力结构下的现实选择。如果法院能在个案中全面审查基础纠纷，公正分配核心利益，令各方服判息讼，自然不会滋生过度诉讼案件。然而现实中，法院难以达到这一要求。一方面，司法审查的被动性与裁判方式的有限性，决定了行政审判很难照顾到纠纷的所有细节，达成令各方满意的解决方案。另一方面，现行体制下法院在地方全局性事务中的定分止争能力受到掣肘。以土地房屋纠纷为例，地方政府主导着征收拆迁的实施过程和救济程序，“独立性严重欠缺”的法院几乎不可能在地方政府和被征收拆迁人之间“保持中立地位”。统计显示，征收拆迁类行政案件进入实体审理的比例低，实体审理的原告胜诉率低，名义上胜诉的原告获得的实体补偿赔偿少。面对这一现实，当事人只得退而求其次，他们并不奢望法院的单个裁判便能帮助他们实现“艰难的正义”。在他们眼中，只要能够展现矛盾，就有解决的希望；只要有机会引起领导的关注和忧虑，就能增加谈判的筹码。

3.成本收益影响诉讼策略

维权途径的“成本—收益”分析影响着当事人的行为选择。相较于其他途径，行政诉讼渠道排除了维权的合法性风险，又契合了当事人降低经济投入的需要。为了让老百姓打得起官司，国务院2007年施行的《诉讼费用交纳办法》从多个方面降低行政案件诉讼费用。除商标、专利、海事行政案件外，其他行政案件每件只收50元；裁定不予受理、驳回起诉或上诉的，不收案件受理费；当事人申请撤诉的，减半收取。据此规定，很大一部分缺乏实际利益的过度诉讼，都因案件未进入实体审理程序而无须承担诉讼费。此外，我国没有律师代理的强制性要求，行政领域过度诉讼总体成本较低。

而在收益方面，现实中确实有少数当事人通过向法院与政府施压实现了部分诉求。陆红霞本人坦言，在其诉讼过程中法院联系政府帮她解决了房子问题。也有一些当事人在诉讼中找准了行政机关的行为瑕疵，获得胜诉判决。在“成功者”经验的激励下，更多人“热衷于利用这个武器”，如此演化成了“行政诉讼专业户”。

(二)当事人为什么能过度诉讼

行政诉讼在诉的形成阶段设置了严格的门槛，但一些诉讼类型仍留存了当事人无限起诉的空间。其中，履职之诉和确认违法之诉是过度诉讼的常见形态。原告可以通过向行政机关提出申请、投诉举报等方式主动构建行政法律关系，从而满足提起行政诉讼的前提条件。

1.履行法定职责之诉

履行法定职责之诉又称为“义务之诉”，可以针对行政机关拒绝作出某行政行为的决定提起，也可以针对行政机关的不作为提起。我国《行政诉讼法》自出台以来就规定有责令履职判决。2018年《行诉法解释》第68条进一步规定，原告“请求判决行政机关履行特定法定职责”，属于《行政诉讼法》要求的“有具体的诉讼请求”。司法实践中，当事人向任一行政机关提出任一请求，从而认为该机关负有履行义务。一旦行政机关的处理结果不令当事人满意，或在行政程序上存有瑕疵，或未予及时处理，当事人便径行起诉。

实践中，许多原告擅于利用这一策略。例如在本文统计区间内，孙友共提起69起一审公开行政诉讼，获得十余份胜诉判决。他特别关注处理期限，一旦行政机关的答复超出规定期限就立即起诉，即使被告的处理结果实质上维护其利益。原告在申请已获支持的情况下仍坚持起诉程序性瑕疵，可见其最终目的并不在于要求行政机关依法履职，而在于通过申请履职触发更多的诉讼。

2.确认违法之诉

2014修正的《行政诉讼法》在司法解释的基础之上，将确认判决纳入，列明法院应作出确认违法判决的5种情形。2018年《行诉法解释》第68条进一步规定，原告的诉讼请求可以是“请求判决确认行政行为违法”。这一条本意在于平衡各方利益、督促依法履职，也给了当事人“找茬”的机会。理论上，确认违法应作为补充判决，仅当撤销判决、履行判决无法作出时，才有发挥作用的空间。但现实中，确认违法的诉讼请求成为许多当事人的首选。越来越多的当事人以提起确认违法之诉的方式，将任何引发其不满的事项诉至法院，导致行政诉讼制度功能的模糊。以当事人宋春有为例，在公开的90起行政诉讼中，他曾要求确认海淀区政府对多份法院裁定书不予上诉违法，要求确认城管监察局对他提出的申请不予保存违法，要求确认财政局对他检举法院的行为不予保密违法，将行政机关在案件处理过程中的答辩行为抽取出来请求确认违法……行政机关的任何行为、任何细节都可能被作为攻击对象，确认违法之诉成为容纳当事人不满情绪的口袋。

(三)法院为什么受理过度诉讼

上述由当事人主动触发的案件顺利通过现有规范的重重关卡，进入法院的大门。而法院却因缺乏对原告诉讼行为直接有效的规制依据，陷入被动应付的处境之中。

1.法定受案条件无法拦截过度诉讼

我国行政诉讼受案条件主要规定在《行政诉讼法》第49条，包括原告适格、被告适格、有具体的诉求和根据、属于受案范围以及法院有管辖权5个方面。法律和司法解释还从起诉期限、复议前置、不得重复起诉等方面作出限制性规定。此外，为防止起诉行为损害公共秩序或浪费公共资源，法院还可能在公共秩序保留、禁止滥用诉讼等方面对原告诉权作出限制。然而这些限制仅作为特定时期的司法政策，尚无明确统一的法规范依据。

过度诉讼案件的外观与具有切实利益的诉讼并无明显差异，形式上满足行政诉讼法定受理条件，也不属于司法解释规定应裁定驳回的重复起诉、明显对合法权益不产生实际影响等情形。因此，在立案登记制施行的当下，许多案件都进入到立案后形式审理甚至实体审理的阶段。一线法官在访谈中谈到：“我们能不能基于受案范围、原告资格等条件不予受理?不可能。这些案子表面上都是可诉的，都是有原告资格的，没有办法把它挡在门外。我们做了大量实体判决，后来实在不堪重负。”

学界关注到了法院的困境，尝试从解释学角度进一步完善诉讼要件。有学者发展保护规范理论以限定原告资格，通过分析法律规范所欲保护的权益，将举报投诉人排除出原告范围。有学者引入诉的利益理论，建议在起诉受理后的诉讼阶段审查权利保护必要性。若法院判断案件欠缺值得法律保护的利益，则应以诉讼请求不合法为由驳回。还有法官在裁判中对特定类型案件的受理条件作出创新性限定。例如最高人民法院李广宇法官曾列出提起履行职责之诉的5个条件，对投诉举报请求权和可诉性进行分情况阐述。然而，理论层面的细致切割带来操作上的难题。上述判断通常在案件受理后进行，已经需要法官投入精力查明实体案情。即便最终法官裁定驳回起诉，但司法机器已经开始运转，原告的策略目的业已达成。

2.现有规制依据存在直接适用障碍

建立在“官强民弱”格局之上的行政诉讼偏向性保护原告权利，未设置被告反击和法院防御的规范。目前虽有《民事诉讼法》及其司法解释和最高人民法院文件可供参照，却存在观念和效力上的适用障碍。

2012年《民事诉讼法》第112条新增规定，法院可对民事诉讼中恶意串通进行制裁。2016年最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》规定，以诉讼费用、律师费用为杠杆调节非诚信诉讼行为，明确赔偿责任。然而，与民事诉讼相比，行政诉讼一直强调保护原告诉讼权利。现有规范没有授权法院可以对恶意诉讼当事人作出驳回诉讼请求、罚款、拘留等处理，更不允许被告向原告要求赔偿合理损失。

2017年《行使诉权意见》为法院处理过度诉讼案件提供了操作指引。该文件规定，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的举报履职诉讼、涉信访诉讼、信息公开诉讼等，“法院依法不予立案”。此后，有一些法院适用该规定作出裁驳。然而，该意见只是最高人民法院制定的规范性文件，不属于司法解释的范围。虽可以在裁判说理部分援引，却不能直接作为裁判依据。且《行使诉权意见》也明确规定，对于特定诉讼法院应“依法”不予立案。因此法院在援引裁判依据时，仍需嫁接适用制定法规范。在制定法依据缺位的情况下，法院只凭该文件确实不足以应对过度诉讼。

四、法院予以规制是否正当

诉权是公民享有的基本权利，司法的大门应始终向公众敞开，不得故设障碍——这也正是“立案登记制”实施的初衷。但同时，公民权利也不是绝对的。社会中总存在人们“扩大的欲望”及其“实现手段”之间的冲突。法院有限的资源应为谁服务，该如何配置?如何协调部分当事人的诉权与其他公民的利益以及公共机构的负担，才能满足公平正义的要求?行政诉讼制度，究竟应解决什么问题?

本文认为，当既有的法律规范与彼时的立法原意难以适应过度诉讼这一异化的诉讼样态时，行政审判工作有必要突破形式主义的规范适用，在法律实践中逐步推动新规则的形成。新的规制规则应具有法律依据，并满足目的正当和手段适度的要求。特定情况下、出于特定目的，法院可以对过度诉讼进行限制，包括采取引导、劝诫等柔性规制手段，也包括不予受理当前诉讼、严格审查未来起诉等刚性规制手段。下文对依据、目的和手段三大正当性要件作分别论述。

(一)规制依据的正当性

规制过度诉讼虽缺乏直接法律依据，却并非全无解释续造法规范的空间。根据《行政诉讼法》第101条，该法没有规定的，适用《民事诉讼法》相关规定。《民事诉讼法》第13条第1款所规定的“诚信原则”，就与规制过度诉讼有着十分接近的内涵。这一原则最初由民事行为领域延伸至民事诉讼行为领域，于2012年《民事诉讼法》修改时被明文化、法定化。根据学者的解释，该原则主要用于规制恶意诉讼、虚假诉讼、拖延诉讼等当事人的非诚信诉讼行为。然而，与民事领域的恶意、虚假诉讼不同，行政领域的过度诉讼个案具有真实的事实根据和明确的法律依据。诚信原则可否适用于行政诉讼领域，过度诉讼案件又是否属于这一原则的涵摄范围，有待进一步解释。

对“诚信”含义的研究有很多，且众说纷纭。其中最主流的说法认为，诚信表现为以正直和忠诚行事，不试图欺骗或损害任何人，也不要求以极端或不必要的方式行使权利。因此，诚信原则包含了不过分行使权利的要求。违反诚信原则的民事诉讼表现既包括捏造伪造的欺诈骚扰性诉讼，毫无事实根据理由的盲目性诉讼，也包括虽具有实体上理由但没有必要提起的诉讼。后一类诉讼程序的启动并非基于实质的纠纷，滥用了国家司法资源，增加了对方当事人的诉累。对于这些案件，法院通过审查诉的利益，认定没有诉的必要。行政领域的过度诉讼样貌与此相似，在理论上可以归为诚信原则适用的对象。这种把握诉权行使界限的审判思路，也应借鉴至行政诉讼中。由此观之，规制过度诉讼的法律依据虽然不直接、不明确，但法院仍然可以通过对诚信原则含义的解释，提炼出相关规则和要件。

然而，因行政诉讼具有特殊的客观性和公益性，将民事诉讼原则适用于行政诉讼领域，面临很高的门槛。最高人民法院曾明确指出，“不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件”。学界对于行政诉权的讨论，也一直都落脚于强化当事人诉权保护。因此有观点认为，在行政诉讼领域适用诚信原则以规范原告诉讼行为，应当恪守“最小范围”，从严解释适用要件。基于同样的理由，尽管法官在陆红霞案中已列明原告起诉数量之多和行为之混乱，仍有观点批评该案对陆红霞存在主观恶意的认定是一种“缺乏论证的臆测”。

本文支持对正当诉权的捍卫，也理解上述担忧导向对规制过度诉讼的保守立场。但要解决司法实践的燃眉之急，避免法院人财物耗费在泡沫案件之中，有必要打破前见之锢。正视限制过度诉讼的必要性与正当性，并通过完善的制度设计确保有限度的规制。

(二)规制目的的正当性

过去学界认为，行政争议实质性解决的障碍主要在于规范层面的案件受理、审查内容、裁判类型受到限制。而近来行政审判实践中出现的怪象是：法院依法受理了诉讼，针对原告请求作出了裁判，被诉行政行为获得了处理，诉讼程序实现了终结，但“争议”却远未真正解决。大量过度诉讼案件挤占公共资源，背后是法院不必、不应或不能解决的诉求。

法院不必解决的诉求，是指在走完司法程序、实现法定权益之后，当事人仍将争议反复带入法院。在杭州市提起27起一审行政诉讼的徐某就是这样一位当事人。起初，他因不满拆迁安置补偿提起行政诉讼。在法院依法裁判、各方履行完毕之后，浙江高院向他发出涉诉信访终结告知书，当地政府也与他签订了息诉承诺书。但此后他为求更多补偿，又频繁制造信息公开、举报履职诉讼。最终，法官判定徐某不具有值得保护的利益，属于滥用诉权。在法治的框架下，即使当事人不断启动司法机器，也不能导向超出法律限度的解决结果。

法院不应解决的诉求，是指按照制度设置不应通过司法途径化解的纠纷。例如超出起诉期限的基础争议、信访事项或纪检监察诉求。宁波市鄞州区夏光强等3人提起数十起行政诉讼，要求解决干部贪污腐败等问题。法官指出，这类事项属于监察机关的职权范围，“司法不应该变成当事人反腐的路径，这不是司法的主要目的”。

法院不能解决的诉求，是指法院缺乏对基础纠纷所牵涉的地方利益的决断能力。事实证明，大量过度诉讼案件背后都包含着当事人对经济利益的期待。意图通过司法途径实现此类目的的人们可能终会感到失望，因为他们病急投医的对象无力开出药方。在调研中许多法官和律师表示，现实中法院难以通过司法裁判上调补偿标准、增加赔偿数额。当事人即便能在琐碎的个案中获得些许胜诉裁判，也无助于其最根本利益诉求的实现。也正因此，这类社会矛盾难以被法院吸收和化解。

以上案件大量进入法院，导致分配给其他有实际诉求、真实矛盾、理应获得更多关注的案子的精力和资源被迫减少。若从维护社会稳定的角度对当事人“大闹大解决”的诉讼策略采取同情和容忍的立场，将会导向资源配置失衡的后果，乃至违背司法制度追求公平正义的初衷。我国行政诉讼的历史见证了法院一次又一次发挥司法的能动作用，突破规范限制、调节受案条件，在不断翻涌的实践潮汐中保障行政诉讼沿着实现自身功能的航道前行。对过度诉讼进行规制，正是法院从纠纷受理的维度进一步完善资源的配置规则，厘清诉讼的社会功能。“行政审判的功能和地位不该是通过接收滥诉案件、提升案件数量来体现的，而应通过真正解决需要解决的问题来实现。要把有限的司法资源用在刀刃上。”

(三)规制手段的正当性

正当的规制必须遵循一定的限度与比例，才不至于跳出了“原告滥用权利”的困境，又埋下“法院滥用权力”的后患。就规制主体而言，法院具备其他主体所没有的作出规制的条件，能最全面、准确、及时地统计案件情况，汇总关联信息，作出最终判断。就规制手段而言，法院对当事人权利的限制和影响应当是适度的。即便是刚性措施也不减损当事人权益、不增加当事人义务，不具有惩罚性质。

在目前看到的案例中，法院限制过度诉讼当事人诉权的，只是不再受理针对同一事项的继续起诉，而不限制其他合法请求。以周忠达与杭州市法院十余年的互动为例。周忠达曾因不满司法拘留处理，聚众冲击法院，后被法院判处有期徒刑6年。服刑结束的他失去了工作、家庭和劳动保障，开始走上信访和缠讼的道路，2017至2018年向杭州两级法院提起行政诉讼87件。2019年3月，杭州中院认定周忠达构成“滥用诉权”并作出规制。对于其后续相关诉讼，杭州市两级法院直接裁定驳回起诉。之后，周忠达以其老宅和祖坟被非法挖毁为由提起行政履职复议和诉讼。法院未直接驳回起诉，而是对新纠纷引起的案件予以受理并作出裁判。在郭相林诉辽阳市文圣区政府信息公开案中，辽阳中院也明确指出，前案认定当事人滥用诉权，并不代表当事人丧失后续行使合法权利的机会。政府仍应当对当事人之后的申请进行一定限度的甄别核查，而不得一概不予理睬。最终法院判决原告胜诉。

可见，不同于英美等国的“收费机制”和“黑名单制度”，我国法院规制措施旨在限制被规制当事人继续针对特定事项提起无意义诉讼的机会，而不影响其合法权利。另依《诉讼费用交纳办法》，因被认定为过度诉讼而裁定不予受理或驳回起诉的案子，不交纳案件受理费。

五、规制措施如何合理有效

很少被关注的更进一步的问题是，法院规制过度诉讼的措施能否确保合理限度，如何有效落实?过度诉讼认定应基于怎样的标准?有哪些不同的规制方式，如何选择适用?规制应遵守怎样的程序和形式，具有怎样的效力?本文梳理我国的司法实践，总结出一套法院释法劝诫—裁定驳回—制裁决定的“三步走”规制体系。更完善的操作规则，有待未来进一步的实证考察和理论研究。

(一)规制标准

原告起诉达到何种程度就应受到规制，这个问题未经统一。《行使诉权意见》列出了数量、周期、目的、正当利益四大审查要件，却没有给出相应的审查标准。司法实践对此莫衷一是，个案中的规制尺度相差甚远。就起诉数量而言，上海第三中院统计出赵继华、陈康美提起信息公开诉讼400余件；绵阳中院统计冯勇军先后提起行政诉讼10余件；宁波鄞州法院统计出夏光强、王菊兰、胡明才3人分别向浙江省内法院提起行政诉讼112件、51件、16件。就起诉周期而言，安徽巢湖中院查明杨俊于三年半内分别提起22、21、16、11起诉讼；南京铁路运输法院统计出王宏园一年内提起诉讼至少105次；杭州中院统计了胡政一年内向本市法院提起诉讼148件。他们的起诉频率分别为月均1.67件、8.75件、12.3件。以上当事人起诉数量、周期差距甚大，却都被认定为过度诉讼予以规制。

将“行政诉讼专业户”的起诉案件数量和受规制案件数量标注在散点图中(图3)，可以看出被规制情况与起诉量之间并非完全的正向关系。相关性检验显示，当事人案件量与规制量的皮尔逊相关性系数为0.265，在统计学上意味着当事人起诉多少与是否被规制之间只有较弱的相关性。

由此可见，数量和周期这两大客观要件只起到加强论证的作用，而非决定性因素。对目的与正当利益这两大主观要件的判断又总是隐晦曲折的，往往离不开法官通过其他途径获悉的案外事实。调研中发现，对于一些案件是否要作出规制，不同的法官可能得出不一样的结论，审判庭内部也会产生意见分歧。过大的裁量空间，将导向规制结论的不一致性和不确定性。

一些外国立法为过度诉讼设置了严格的数量周期标准。美国加利福尼亚州、夏威夷州和得克萨斯州立法规定，诉讼当事人在7年内收到5个及以上不利判决后，就可被认定为“无理缠讼”；佛罗里达州的标准为5年内5个以上。

考虑到我国行政诉讼承载的独特价值，对当事人起诉不宜作“一刀切”的生硬处理，但也有必要设立明确的规制标准，使法官能够有所遵循。本文从形式和实质两个维度提出初步设想，法院应据此作出综合认定。

首先，过度诉讼规制需符合最低起诉数量、最长计算周期、有限关联主体等形式标准。行政诉讼原告具有下列情形之一的，法院可以就其是否构成过度诉讼进行审查：(一)同一当事人一年内围绕同一基础纠纷或同类举报事项多次提起诉讼，收到不予受理或驳回起诉裁定达10个以上的；(二)同一当事人三年内围绕同一基础纠纷或同类举报事项多次提起诉讼，收到不予受理或驳回起诉裁定达20个以上的；(三)关联当事人围绕同一基础纠纷或同类举报事项联合行动的，合并计算起诉数量。关联当事人包括家庭成员、同村村民、同单位员工等关系紧密、利害与共的“一致行动者”。

其次，达到形式标准后，还需进行目的、利益等方面的实质认定。实质认定结论皆应辅以有证据支撑的事实细节，并在司法文书中详尽体现。具体而言，对于基础纠纷类案件，应当审查核心争议是否有解决的可能和必要，是否属于前文所述的法院不必、不应、不能解决的诉求。对于打假举报类案件，应当审查原告是否由“职业打假人”演化为“恶意索赔人”。前者一定程度上发挥着净化市场环境、监督依法行政的作用，而后者却单纯为了牟利或勒索，对大型超市企业的瑕疵问题反复缠讼，对真正危害市场的假冒伪劣问题打击效果不明显。此类行为违背诚信原则、占用司法资源，其公益效果微乎其微，应当认定为过度诉讼予以规制。此外，当事人庭审内外的诉讼行为是否诚信合理、法院正常审判工作是否受到干扰等也可作为实质认定的根据。

(二)规制方式

作为中国法治发展中的阶段性现象和特定社会法律条件下的产物，过度诉讼的规制方式必须坚守正义的底线，不得脱离法治的框架。法院应当保障规制手段的谦抑性、规制程序的正当性和规制主体的独立性。

首先，规制手段应适度，法院不宜随意挥舞“打击滥诉”的大棒，更不能不教而诛。为此，规制可分为三阶段。第一阶段，发现符合过度诉讼规制的形式和实质标准的，法院应优先使用柔性劝诫手段，向当事人释明相关法律规定，引导当事人理性诉讼或选择其他救济方式。第二阶段，经劝诫当事人仍不撤回诉讼材料的，法院可以裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉，并在裁定书“本院认为”部分列明过度诉讼的事实，作出过度诉讼的认定，明示限制诉讼的范围。第三阶段，被认定为过度诉讼的当事人继续在限制诉讼范围内起诉的，法院可作出惩戒决定书：载明被规制人基本情况，列明先前案件中法院已查明的事实(需写明前案当事人姓名、案由和案号)，说明予以规制的理由。依照诚信原则与《行使诉权意见》，决定对被规制人另行提起的在规制范围之内、没有合理利益诉求、不以保护合法权益为目的的行政诉讼，记录在册后不再处理，已经立案的裁定驳回起诉。此种刚性规制措施相当于将当事人列入行政诉讼“灰名单”，只能作为针对少数人的最后手段。

其次，法院作出规制应有确实充分的事实证据，并满足正当程序的要求。法院采取各类规制措施之前，需对原告起诉的数量、周期、目的、利益做全面的调查、梳理、统计。在口头劝诫与书面裁定书、决定书中，应说明事实依据、规制理由、规制方式。当事人对法院出具的规制决定书不服的，可在收到决定书之日起3日内，口头或书面向法院申请复议一次，复议期间不停止决定的执行。实践中一些法院在未查清事实、列明依据的情况下，笼统得出原告缺乏正当利益、构成滥诉的结论，这是不合理的。还有个别法院没有制作和送达裁定书、决定书，甚至在当事人不知情的情况下直接将之列入起诉“黑名单”，有违正当程序原则。

再次，法院规制的独立性应受保障，以免留下行政裹挟司法的隐患。实践中，一些地方法院和政府出于规制过度诉讼的共同愿望，形成协作模式。第一种是“行政先行”模式。先由行政机关对当事人滥用信息公开、履职、复议申请权进行认定，并向法院举证原告存在滥诉嫌疑。法院在行政机关提供的证据基础上进行认定。第二种是“联合认定”模式。地方法院联合公检司等单位，邀请人大代表、政协委员参加联席会议，对当事人行为进行联合认定，视情况联合采取不予登记立案、不接受复议申请、不受理检察监督、治安管理处罚及追究刑事责任等措施。法院可以听取多方意见、分散工作压力，但不应将当事人的申请权利与诉讼权利混为一谈，将当事人的投诉举报、复议申请与诉讼打包处理；也不宜将过度诉讼认定从司法审查阶段向行政处理阶段前移，让渡法院对规制过度诉讼和限制诉权的决断权力。

(三)规制效力

法院的规制是否有约束后案的效力，又应如何被其他法院遵循，此问题在实践中操作不一，在理论上界定不明。据统计，“行政诉讼专业户”的公开案件中，只有91个裁判遵循了前案的规制决定。

法院规制缺乏协同联动，前案认定不为后案所遵循，带来负面效果。一方面，当事人可以利用这一漏洞，向不同法院起诉以规避规制措施。另一方面，法院工作重复浪费、经验难以积累，甚至导致互相冲突的处理结果。来自温州的叶永莲因土地征收纠纷提出大量信息公开诉讼，曾被温州中院认定构成滥诉。当事人继而向杭州中院提起同类诉讼，杭州中院在不知已有规制裁定的情况下作出实体判决。直到二审中，浙江高院才发现了温州中院的裁定，认定后案属于前案规制的范围，最终裁定驳回起诉。贾友宝在山东各地提起大量信息公开诉讼，济南中院曾在2017年的裁定书中明确对原告今后的类似诉讼从严审查。但在2018年和2019年，同省的威海中院又反复对贾友宝的同类诉讼作出重新认定。

规制缺乏统一效力不仅是中国法院面临的问题。在美国，一些州立法规定法院可以发布“禁诉令”，禁止无理缠讼者提起任何新的诉讼。然而这一禁令的执行也受地域局限，一个执着的原告可以通过向不同法院起诉来逃避禁令。例如，一位当事人在新泽西州、乔治亚州法院起诉，规避了萨福克高等法院和马萨诸塞州地区法院对他作出的禁诉令。缺乏对有过度诉讼倾向当事人进行跟踪识别的有效系统，削弱了规制禁令的效果。

保障我国过度诉讼规制措施的有效落实，需要加强规制决定的遵照效力，克服规制信息的共享阻力，提升不同地区法院的协同动力。首先，解决前案认定欠缺拘束力的问题。按照规制标准和方式要求出具的规制决定书，其他法院应当遵照执行，对当事人的同类起诉不予受理并记录在册。案件被错误受理和裁判的，应在二审程序与审判监督程序中予以纠正。其次，解决各地法院缺乏联动性的问题。可以考虑将被规制人及其过度诉讼案件嵌入法院信息共享平台，在立案系统中实现规制信息自动比对和过度诉讼风险提示。

结论

透过我国行政领域过度诉讼的真实面貌，分析司法规制的正当性问题，我们看到了一个非常基本却常被误解的道理：案件不是越多越有意义，法院不是越忙越见成效。长期以来，司法制度研究主要关注法院如何实质地解决纠纷，却忽略了法院如何受理实质的纠纷。一方面，公民权利救济和纠纷解决的需要，与作为公共产品的司法资源的有限性之间存在永恒的张力。如果法院为处理少数当事人无休止的诉讼消耗了大量司法资源，但对实现正义的推动却极其有限，那么保护当事人诉权的初衷将会导向一种制度运行的“不正义”结果。另一方面，法院在我国政治体制中的地位决定了它难以处理全局性的问题，行政诉讼的小马拉不动调节所有社会矛盾的大车。如果法官兢兢业业裁判，实际上处理的却是大量过度诉讼案件，背后盘结着法院难以定分止争的利益纠葛，行政诉讼这台机器仍将陷入空转。面对此种局面，法院应于个案的有限空间中维护司法正义，铺设出导向更合理规则的法律变革之路。

规制过度诉讼不单是解决眼前的困扰，帮助法院摆脱忙碌却无可作为的困境，它还提出一个更加根本的问题：行政诉讼应当解决、能够解决什么问题?在行政诉讼制度建立和发展的过程中，我国法院基于逐渐丰富的实践经验，不断修正着对于这一问题的回答。过去20余年，行政诉讼变立案审查为立案登记再到规制过度诉讼，受案制度经历了扩张受案范围、保护当事人诉权，再到限制不当起诉。这一变迁过程不仅是对公民诉权的重新划界，还是对法院自身功能、模式和成效的反思与改革。法院正作出的改变指示着一种新的趋势：未来的行政审判不再仅以案件数量论英雄，更要通过处理真实的矛盾、介入实质的纠纷、调节重大的利益来实现价值。