路永强：关于闲置土地处置过程程序中的“断头路”亟待打通的建议

　　在我国城镇化进程与土地资源集约利用政策深化推进的背景下，因政府原因导致土地闲置后处置流程梗阻、企业权益难以保障的问题日益凸显。现行法律体系中关于闲置土地处置的规则衔接不足，协商不成时缺乏明确救济途径，致使大量案件久拖不决，既损害了企业合法产权，也影响了土地资源的高效利用与政府公信力。完善闲置土地处置机制，破解协商不成后的程序僵局，是优化营商环境、推进土地法治建设的重要举措，亟需采取有效措施予以解决。以下就闲置土地处置中存在的问题及解决建议展开阐述。

　　一、闲置土地处置中存在的机制问题

（一）法律法规衔接不畅且权责配置失衡

　　当前涉及闲置土地处置的法律规定中存在衔接断层，导致实践中程序运行缺乏明确指引。《闲置土地处置办法》第八条明确列举了政府原因导致土地闲置的六种情形(如未按约定的期限条件交地、规划修改、政策调整等)，第十二条规定，处置方式包括延长动工开发期限、调整规划条件、有偿收回、置换土地等，但核心局限在于处置必须以“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致”为前提。第十三条进一步要求，协商一致后需拟定方案报政府批准。但协商不成时的后续程序未作规定，形成制度空白。

　　与《闲置土地处置办法》衔接的《土地管理法》第五十八条，虽然规定政府可因公共利益收回土地并给予补偿，但常见的拆迁，政府以非公共利益为由规避适用。更关键的是，法律赋予的权责存在结构性矛盾：《闲置土地处置办法》将协商职责赋予市、县级国土资源主管部门，但最终审批权在同级政府；市、县级国土资源主管部门无实体处置决定权，仅能依托协商推进，一旦双方分歧较大，便陷入“协商无结果、审批无依据”的停滞状态，责任主体始终无法明确。

（二）法律救济途径存在制度性缺失

　　在现有法律框架下，土地使用权人面对“协商僵局”缺乏有效的法定救济途径形成维权真空。一是协商行为本身不具有终局性，不构成可诉行政行为;二是土地使用权人无权通过复议或诉讼强制政府依据《土地管理法》第五十八条启动收回程序；三是因缺乏明确规定，协商不成后市、县级国土资源主管部门是否负有进一步推动程序的义务、权利人能否起诉其不作为，均存在法律障碍。四是政府未及时审批或否决方案的行为，常被视为内部行为或行政裁量，起诉确认违法或履责难度极大。

（三）现实后果：久拖不决与双重损耗

　　由于法律机制不完善，大量政府原因导致的闲置土地案件因协商不成陷入长期停滞，企业权益与土地效能双重受损。

　　黑龙江伊春案例：某企业 2014 年签订土地出让合同并缴清出让金，因拆迁未完成导致土地闲置。虽已认定属政府原因，但处置方案始终无法协商一致，土地长期闲置；

　　山东青岛案例：某企业 2006 年取得土地及权证，因政府要求企业与相邻地块统一开发建设(共享出入口、道路)导致无法独立开发。确认为政府原因闲置后，近二十年协商无果，土地资源低效利用；

　　广东佛山案例：某企业通过司法拍卖合法取得土地并办理各项许可，但因政府供应的土地性质与实际区域条件不符(不具备开发条件)导致闲置。确认为政府原因后，协商仍无进展。

　　企业巨额资金沉淀、发展受限、权益蒙损;政府土地低效闲置、规划受阻、公信力受损，陷入“双输”困局。核心痛点即在权责失衡与规则缺失共同导致的程序“断头路”。

　　二、完善闲置土地处置机制的建议

　　为根治程序梗阻，保障权利人权益，提升行政效能和土地资源利用效率，建议采取完善司法解释或作出针对性答复：

（一）健全司法救济途径，保障企业复议与诉讼权利

　　建议最高人民法院尽快出台针对闲置土地处置的相关的司法解释或作出专业答复，明确救济路径：对于已认定为政府原因闲置、且与市、县级国土资源主管部门协商超过60日未达成一致的，国有土地使用权人有权直接以同级政府为被申请人申请行政复议，或向人民法院提起行政诉讼。

　　司法解释或专业答复需要进一步细化权利内容：允许企业主张责令同级政府对土地进行收回并作出补偿决定。通过赋予企业明确的司法救济权，打破“协商僵局即无解”的困境，以司法监督制约行政机关履行职责。

（二）细化处置流程，明确协商及审批时限

　　建议明确“处置协商及审批时限”。例如，在协商阶段设定最长期限60日，逾期未达成一致的，市、县级国土资源主管部门需要在15日内拟定有偿收回或置换的替代性方案;在审批阶段，政府对替代性方案的审批时限为20日。通过设定刚性时限并允许对逾期行为提起履责诉讼，形成对行政不作为的有效约束。

　　通过上述建议明确行政程序规则，并通过司法保障确保规则得以执行、权利得以救济，方能彻底打通闲置土地处置中的 “协商断头路”，实现权益保障、资源盘活与法治建设的统一。

作者单位：北京楹庭律师事务所

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