二轮土地延包30年引争议，如何解决“增人不增地”问题？

上个月，农业农村部宣布二轮土地承包到期延包30年的试点省份从3个增加到7个，这意味着这项争议颇大的政策即将全面铺开。

不过，却有不少农民对此表示出了一些争议，特别是对 “增人不增地、减人不减地” 这一原则，很多人不太理解，甚至提出了 “死人有地、活人没田” 这样尖锐的批评。这到底是怎么回事呢？政策背后又有着怎样的考量？

为什么"死人有地、活人没田"？

要理解这个问题，我们先得搞清楚农民到底在争什么。

在很多农村地区，二轮土地承包是在1998年前后进行的，距今已经快30年了。30年时间里，有人去世了，有人新出生了，有人外嫁了，有人娶媳妇了。按照传统的观念，地应该重新分配，让每个人都有份。

可现实却是：1998年分到地的老人去世了，地还在那里；1998年后出生的年轻人长大成人了，却一分地都没有。这就形成了农民口中"死人有地、活人没田"的尴尬局面。

据统计，全国约有2.3亿农户拥有土地承包权，涉及耕地面积13.4亿亩。在这些承包户中，相当一部分家庭的人口结构在过去30年里发生了巨大变化。特别是一些人口增长较快的地区，无地少地的矛盾更加突出。

这种矛盾在实践中表现得相当尖锐。比如，一些村里的年轻人结婚后没有承包地，只能租地种植或者外出打工；而一些已经去世的老人名下的承包地，仍然由其子女继续耕种。这看起来确实不够公平。

更让农民不理解的是，为什么国家明知道这种情况，还要坚持延包30年，而不重新按人口分配土地？很多人认为这是政府"怕麻烦"的表现。但事情真的这么简单吗？

从分田到户到历史逻辑

要回答这个问题，我们得回到历史中去寻找答案。

1978年，安徽小岗村18位农民冒着巨大风险，在一张纸上按下红手印，开启了农村土地承包的先河。但在最初的探索阶段，土地承包制度并不稳定，很多地方"一年一小动，三年一大动"，今年你种这块地，明年可能就分给别人了。

这种做法看似公平，实际上问题很大。农民不知道明年这地还是不是自己的，谁还愿意投资改良土壤、深耕细作？结果就是大家都抱着"能收一季是一季"的心态，土地越种越薄，产量越来越低。

认识到这个问题后，1984年中央一号文件明确规定承包期延长15年不变。这一政策立竿见影，农民知道这地要种15年，开始舍得投入了，农业产量大幅提升。1986年《土地管理法》更是明确规定"土地承包经营权受法律保护"，这是法律层面第一次确认农民的承包权益。

真正确立"增人不增地、减人不减地"原则的，是1997年中办、国办发布的通知。这个通知提出了"大稳定、小调整"的政策，承认可以进行小幅调整，但设置了非常严格的条件：只能针对个别农户，需要三分之二村民同意，还要报政府审批。

为什么要设置这么严格的限制？因为实践证明，一旦开了口子，"小调整"很容易变成"大重分"，又回到了频繁调地的老路上。

2002年专门出台的《农村土地承包法》，2007年的《物权法》将承包权定性为用益物权，2017年党的十九大提出"保持土地承包关系稳定并长久不变"，每一次政策调整都在强化一个理念：承包权必须稳定。

这种稳定不是为了稳定而稳定，而是有着深刻的现实考量。

农业现代化为什么需要稳定承包权？

现在我们来说说为什么要坚持承包权稳定，这里有两个关键因素。

第一个因素是农业规模化的需要。传统的一家一户小农生产模式，在现代农业面前越来越显得力不从心。一台现代化的收割机，一天能收几百亩地，但如果土地分散在几百个农户手里，每户只有几亩地，这台机器根本发挥不了作用。

要实现农业机械化、规模化，就必须把土地集中起来。怎么集中？主要靠土地流转。农民把承包地流转给种粮大户、农业合作社，形成连片的规模经营。

但土地流转有个前提条件：承包权必须稳定。试想一下，如果一个种粮大户租了1000亩地准备种5年，结果第二年村里重新分地，原来的承包户没了承包权，合同就作废了，那谁还敢长期流转土地？

截至2023年底，全国家庭承包耕地流转面积达到5.42亿亩，流转比例达到38.5%。这些流转出来的土地，绝大部分都流向了种粮大户、农民合作社等新型经营主体，平均经营规模达到了几十亩甚至上百亩。正是因为有了稳定的承包权，才有了稳定的流转预期，才推动了农业的规模化发展。

第二个因素是保护农民财产权的需要。很多人可能没意识到，土地承包权其实是农民最重要的财产权之一。2007年的《物权法》明确将其定性为用益物权，也就是说，承包权是受法律保护的财产权利。

这个权利包括什么？包括占有权、使用权、收益权，还包括流转权。农民可以把承包地出租出去收租金，可以入股合作社分红利，甚至可以抵押贷款。据统计，全国已有超过30万农户通过承包权抵押获得了贷款，总金额超过800亿元。

如果随意调整承包关系，实际上就是在侵犯农民的财产权。今天你有100亩地的承包权，明天重新分地你只有50亩了，这50亩的财产权哪里去了？正是基于对农民财产权的保护，国家才坚持承包权长期稳定不变。

如何在稳定中解决无地农民问题？

说到这里，可能有人要问了：道理我都懂，但无地农民的问题怎么解决？总不能让他们一直没地种吧？

这确实是个现实问题，政策制定者也充分考虑到了这一点。我们必须要明确一个原则：在坚持承包关系总体稳定的前提下，通过有限的资源来解决无地少地问题，而不是大规模重新分配土地。

具体来说，主要有三个渠道：第一个渠道是机动地。按照规定，农村集体可以保留不超过耕地总面积5%的机动地，专门用来解决新增人口的用地需求。但现实中，很多村的机动地早就分完了，甚至根本没有机动地。

第二个渠道是收回的土地。比如，承包户全家进城落户后自愿退出的土地，或者因为违法违规被依法收回的土地，可以重新分配给无地农民。

第三个渠道是有偿退出。鼓励进城农民有偿退出承包权，腾出的土地再分配给有需要的农民。但这个过程必须完全自愿，不能强制。

从试点地区的经验看，这三个渠道确实能解决一部分无地农民的问题，但不可能解决全部问题。毕竟，在土地总量固定的情况下，不可能让每个人都有地种。

更重要的是，随着城镇化的推进，越来越多的农民进城务工，对承包地的依赖程度在下降。国家统计局数据显示，2023年全国农民工总量达到2.98亿人，其中外出农民工1.78亿人。这些人中的相当一部分，实际上已经不再依靠土地为生。

从长远看，解决无地农民问题的根本出路，还是要通过发展非农产业，让更多农民在城镇稳定就业，而不是都回到土地上去。

当然，这不意味着可以忽视无地农民的合理诉求。政策制定者也在不断探索新的解决方案，比如通过土地股份合作社让无地农民分享土地收益，通过发展乡村产业为农民创造更多就业机会等。

这条路可能不是最完美的，但在当前的历史条件下，可能是最现实的选择。毕竟，任何政策都不可能让所有人都满意，关键是要在不同利益群体之间找到最大公约数。