福建龙岩：用民诉程序审行政案件，原被告上诉理由相同

撰文：池英秋

福建龙岩市永定区人民法院审理原告葛彩堂与被告永定区政府凤城街道办、永定紫金龙湖公司合同纠纷一案，将明显属于行政协议的行政案件，当成民事案件进行审理和判决。（详见媒体报道：《福建龙岩永定法院全国首创：适用民诉程序审理行政案件》）。

一审判决后，原告葛彩堂与被告紫金龙湖公司双双向龙岩市中级人民法院提出上诉。2025年7月10日，龙岩中院对该案进行二审开庭审理。

庭审中，葛彩堂改变上诉理由，认为其与永定区政府凤城街道办签订的《棉花滩电站（永定）库区养殖库湾处置及转产协议》属于行政协议，请求法院按行政诉讼程序进行审理。

自始至终，紫金龙湖公司主张上述《转产协议》系行政协议。如此一来，双方上诉人的上诉理由不谋而合。

【报道回顾】

征收十多年后补偿款却只付一半

经龙岩市永定区法院审理查明：2002年8月20日，葛彩堂与永定县（现已改为永定区）峰市镇人民政府签订《承包合同》，双方约定在原峰市镇书岭村（已淹没区）的天然库湾建立种、养殖业基地，由葛彩堂承包建造和经营管理。

2004年4月23日，葛彩堂取得永府（淡）养证[2004]第S0059号《水域滩涂养殖使用证》，该证记载：使用水域滩涂总面积340亩，使用期限贰年（后经核准至2010年3月31日），葛彩堂随后在此水域投资进行养殖经营。

2008年9月8日，永定县畜牧养殖业发展协调工作领导小组发布永畜协[2008]20号《关于葛彩堂申请整改畜禽养殖场的批复》：原则同意葛彩堂在峰市镇原书岭村书园坑所建畜禽养殖场进行整改，必须按照申报的地点、规模正式向国土、林业部门办理相关手续及到环保部门办理环评手续、及时动工建设。

2010年7月3日，棉花滩库区库湾因受紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故影响，葛彩堂等无法再继续养殖经营，为减少库湾养殖户经济损失，保障库湾养殖户利益及帮助其实施转产，龙岩市永定区人民政府相关部门进行积极妥善处理，永定区人民政府（原永定县人民政府）下发永政综[2010]226号《关于印发<棉花滩电站（永定）库区养殖库湾处置办法>的通知》。

2010年8月10日，紫金龙湖公司（甲方）与龙岩市永定区人民政府（原永定县人民政府）（乙方）签订《委托协议书》，协议书约定：……第二条、资源和权益收购、整合费用的结算：1、根据对龙湖各项资源和权益情况进行科学合理评估，由甲方向乙方支付人民币2.87亿元，作为委托乙方收购、整合前述部分资源和权益的首付款，后续费用根据收购、整合工作进度及时支付。2、收购整合工作完成后，由甲、乙双方对收购费用进行结算，以双方认定的结算金额为准，多还少补......

2010年11月26日，永定区人民政府凤城街道办事处（原永定县凤城镇人民政府）作为甲方、葛彩堂作为乙方签订了《棉花滩电站（永定）库区养殖库湾处置及转产协议》，协议约定：……三、乙方同意甲方对乙方养殖库湾基础设施、设备等折旧价格的评估结果，按5,544,680.2元的标准收购、处置（含遗留项目补偿款）；乙方以上库湾养殖鱼类及养殖基础设施、设备等收购、处置总价为5,544,680.2元；四、乙方同意甲方代表永定县人民政府收回乙方持有的证号为永府（淡）养证[2004]第S0059号的《水域滩涂养殖使用证》；五、乙方承诺在甲方完成乙方养殖库湾养殖鱼类及养殖基础设施处置后，自行实施转产。并承诺今后未经有权机关许可，不再棉花滩库区新建养殖网箱和各类网具以及养殖库湾，如违反，自愿接受有关部门依照法律法规的处罚；六、乙方同意甲方在确认乙方所申请处置的养殖库湾无权属争议或争议双方（多方）达成协议后，再行发放收购资金；七、乙方保证本协议签订后，不再提出任何异议；八、本协议签订后，所指养殖库湾由甲方代为接管处置，乙方应原样移交养殖库湾和相关设施、设备……

协议签订后，葛彩堂向凤城街道办（原永定县凤城镇人民政府）交回了其执存的永府（淡）养证[2004]第S0059号《水域滩涂养殖使用证》。凤城街道办（原永定县凤城镇人民政府）于2010年12月21日支付了葛彩堂补偿款100万元、于2011年1月24日支付了葛彩堂补偿款1,784,732.2元，合计2,784,732.2元，剩余的2,759,948元补偿款至今未付。

由于凤城街道办尚有一半的补偿款一直未向葛彩堂支付，因此葛彩堂没有将相关设施、设备移交给政府，也没有拆除相关的设施、设备，至今仍继续在其原水域进行养殖经营，并改建库湾大坝、新开公路、新建鱼苗场及新增加养殖设备等。

养殖户要求履约街道办称“没钱”

在政府未按《转产协议》向葛彩堂发放剩余的2,759,948元补偿款、其水域滩涂养殖问题未解决的情况下，原永定县人民政府于2012年12月18日颁布了《龙岩市棉花滩库区（永定段）水域养殖捕捞经营权行政许可项目社会稳定风险评估报告》、《关于对龙岩市棉花滩库区（永定段）水域养殖捕捞经营权作出行政许可的决定》，公告决定将龙湖水域养殖捕捞经营权行政许可给福建海峡客家投资发展集团有限公司。

2013年2月21日，因紫金龙湖公司拟与海发集团组建经营龙湖水域养殖捕捞的公司，原永定县人民政府向社会发布《龙岩市棉花滩库区（永定段）水域养殖捕捞经营权转让项目社会稳定风险评估工作方案》；2013年6月17日，原永定县人民政府向社会发布《龙岩市棉花滩库区（永定段）水域养殖捕捞经营权依法转让事项社会稳定风险评估报告的通知》；2013年8月16日，原永定县人民政府向社会发布《关于将龙岩市棉花滩库区（永定段）水域养殖和捕捞经营权授予海发集团经营管理的决定》，公告决定将龙湖水域养殖和捕捞经营权授予海发集团经营管理，期限20年。

2014年12月2日，紫金龙湖公司取得了闽永定县府（淡）养证[2014]第00006号《水域滩涂养殖证》，核准的水域、滩涂面积为4025.4公顷，水域、滩涂位置坐落于龙岩市永定区，期限自2014年11月8日至2033年8月11日止。紫金龙湖公司经批准在龙岩市棉花滩库区（永定段）龙湖水域滩涂养殖经营范围为：龙湖黄海高程173米以下所有水域、滩涂，现葛彩堂养殖的区域坐落于上述范围之内。

前面提到，因永定区政府和凤城街道办的补偿款未到位，葛彩堂不得不在原区域内继续养殖。2016年7月18日，永定区峰市镇人民政府向葛彩堂发出《通知》：葛彩堂户：2016年7月中旬，受“尼伯特”强合风暴雨影响，峰市镇原书岭村库湾被洪水浸泡冲垮，造成重大安全隐患，严重威胁到人民群众的人身和财产安全。请及时采取有效措施，消除安全隐患。

2016年10月28日，永定区峰市镇人民政府向葛彩堂发出《通知》：葛彩堂户：2016年10月，受“海马”强台风暴雨影响，峰市镇原书岭村库湾被洪水浸泡冲垮，造成重大安全隐患，严重威胁到人民群众的人身和财产安全。请及时采取有效措施，消除安全隐患。

为按照峰市镇政府的要求消除安全隐患，葛彩堂于2016年11月至2018年12月期间，在库湾兴建大坝及附属设施，并购置养殖所需的机器设备。

2021年7月10日，葛彩堂向龙岩市永定区人民政府提出请求：按程序督促凤城街道办、紫金龙湖公司处理紫仍欠的补偿款及其新增的生产设施。

2021年9月30日，凤城街道办出具《关于葛彩堂棉花滩库区坝拦库湾处置相关事项的说明》：凤城街道办参与的库湾收购工作已经结算完毕，无结余收购葛彩堂户养殖库湾基础设施、设备等资金，无法办理葛彩堂户提出重新评估处置收购其库事宜，建议业主葛彩堂与紫金龙湖公司直接对接，协商处理。

2022年9月，原峰市镇党政办主任刘荣涛出具一份《证明》：受“海马”强台风暴雨影响，峰市镇人民政府已发通知葛彩堂业主，要求其及时采取有效措施，消除安全隐患。

永定法院判决街道办无需再补偿

2022年4月22日，永定法院立案受理紫金龙湖公司诉葛彩堂养殖权纠纷一案，葛彩堂提出反诉，要求紫金龙湖公司支付剩余补偿款及承担大坝建设等相关费用。在审理过程中，永定法院委托厦门嘉学资产评估房地产估价有限公司对葛彩堂所属的位于龙岩市永定区峰市镇书岭村棉花滩电站（永定）水库养殖库湾资产进行评估。

2023年3月22日，厦门嘉学资产评估房地产估价有限公司向该院出具评估报告：截止于评估基准日2022年12月15日，葛彩堂养殖的坐落于龙岩市棉花滩库区（永定段）龙湖水域、滩涂中的永定区峰市镇书岭村库湾水域水库养殖库湾资产，包括建（构）筑物、机器设备，评估价值为人民币16,068,100元，其中库湾大坝评估净值为13,124,168元，葛彩堂支付评估费10万元。

2023年6月30日，永定法院作出（2022）闽0803民初700号民事判决书判决：

一、被告（反诉原告）葛彩堂在本判决生效后六个月内停止在龙岩市棉花滩库区（永定段）龙湖水域、滩涂中的永定区峰市镇书岭村库湾水域黄海高程173米以下区域养殖经营；

二、被告（反诉原告）葛彩堂在本判决生效后六个月内拆除、移除在龙岩市棉花滩库区（永定段）龙湖水域、滩涂中的永定区峰市镇书岭村库湾水域黄海高程173米以下的一切养殖设施、设备，并恢复原状；

三、被告（反诉原告）葛彩堂在本判决生效后六个月内向原告永定紫金龙湖生态产业发展有限公司移交在龙岩市棉花滩库区（永定段）龙湖水域、滩涂中的永定区峰市镇书岭村库湾的管理房、道路、电力设施、设备；

四、原告（反诉被告）永定紫金龙湖生态产业发展有限公司于本判决生效后十日内支付被告（反诉原告）葛彩堂原库湾养殖鱼类及养殖基础设施、设备等收购、处置的补偿款人民币2,759,948元及利息。

五、原告（反诉被告）永定紫金龙湖生态产业发展有限公司于本判决生效后十日内赔偿葛彩堂新增设施、设备价值（评估价为16,068,100元）的60%即9,640,860元损失。

一审判决后，葛彩堂与紫金龙湖公司均不服，向龙岩市中级人民法院提起上诉。龙岩中院审理后认为，葛彩堂提出的反诉与紫金龙湖公司提起的诉讼并非同一法律关系，因此葛彩堂应当另案起诉。

2023年10月24日，龙岩中院作出（2023）闽08民终1910号民事判决书判决：一、维持永定区人民法院（2022）闽0803民初700号民事判决第一、二项；二、撤销永定区人民法院（2022）闽0803民初700号民事判决第三、四、五、六项；三、驳回永定紫金龙湖生态产业发展有限公司的其他诉讼请求；四、驳回葛彩堂的反诉。

此后，葛彩堂再次向永定法院提起诉讼，请求法院判令永定区人民政府、凤城街道办、紫金龙湖公司向其支付剩余补偿款及承担大坝建设等相关费用。

永定法院经讨论认为，本案发生在平等民事主体的公民和法人之间的财产关系，双方争议是基于合同履行所引起，故本案属民事纠纷，紫金龙湖公司主张本案系行政诉讼，不予采纳。

2025年4月14日，永定法院作出一审判决：

一、永定紫金龙湖生态产业发展有限公司于本判决生效后十日内支付葛彩堂原库湾养殖鱼类及养殖基础设施、设备等收购、处置的补偿款2,759,948元，并支付该款从2010年11月27日起至款清之日止按中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心发布的一年期贷款市场报价利率3.7%计算的利息；

二、驳回葛彩堂的其他诉讼请求。

永定法院一审判决，等于与葛彩堂签订《转产协议》的政府方无需承担责任。为此，紫金龙湖公司与葛彩堂再次上诉至龙岩中院。

法院用民事诉讼程序审理行政案件

紫金龙湖公司上诉认为，永定法院认定本案属于民事纠纷，明显错误。

首先，依据法律规定，因履行行政协议产生的争议属于行政诉讼的受案范围，应当通过行政诉讼程序进行审理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下简称“审理行政协议规定”）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”该规定第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议……”该规定第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”因此，因履行行政协议产生的争议，属于行政诉讼受案范围，应当根据行政诉讼法的规定通过行政诉讼程序进行审理。

其次，案涉《处置及转产协议》应认定为行政协议。

为了帮助指导被上诉人葛彩堂实施转产，作为行政机关的原凤城镇人民政府（即凤城街道办）依据原永定县人民政府出台的《棉花滩水电站（永定）库区养殖库湾处置办法》（永政综[2010]266号）与被上诉人葛彩堂签订了《处置及转产协议》。原凤城镇人民政府明显是为了实现公共利益、履行行政管理职能，根据原永定县人民政府作出的行政规范性文件并基于法定的行政职责与被上诉人葛彩堂签订该协议。

同时，政府主管部门授予养殖权是一种行政许可行为，通过补偿方式收回被上诉人葛彩堂行政许可同样也属行政行为。该协议内容不仅涉及被上诉人葛彩堂原养殖库湾设施设备等收购、处置及补偿内容，更涉及到政府收回被上诉人葛彩堂原持有案涉库湾养殖证的内容，且补偿款实际履行主体是作为行政机关的原凤城镇人民政府，明显具有行政法上权利义务的内容。因此，从协议的签订主体、签订目的、所涉事项等各方面来看，该协议均应当认定为行政协议。

现被上诉人葛彩堂以该协议为依据要求支付相关补偿款，应当也只能以该协议的相对人即原审被告凤城街道办作为被告并通过提起行政诉讼来主张权利。法院认定本案属民事纠纷明显错误。

此外，一审法院认定紫金龙湖公司与原审被告凤城街道办存在委托关系错误。事实上，紫金龙湖公司与凤城街道办不存在委托关系。

首先，原永定县人民政府与紫金龙湖公司签订《委托协议书》的目的是为了实现对龙湖的生态资源进行综合开发利用，把龙湖打造成为国内外知名的旅游度假胜地，原永定县人民政府将收购、整合的资源（即龙湖水面使用权、水上旅游开发权等国有资源和权益）交紫金龙湖公司开发。同时，案涉收购、整合的资源明显涉及国有资源，紫金龙湖公司要依法获得前述资源的开发或使用权，根据国家相关法律、法规的规定应先通过政府的行政征收程序完成征收，然后依法通过政府主管部门的公开招投标程序获得。而且，行政征收属行政机关依法享有的行政权力，紫金龙湖公司在法律上并无委托原永定县人民政府实施行政征收行为的权利。因此，案涉收购、整合工作明显是政府为了实现公共利益、履行行政管理职能而开展的征收工作，《委托协议书》明显是紫金龙湖公司与原永定县人民政府为实现这一工作的合作协议，并非法律意义上的民事委托协议。

其次，《委托协议书》的双方当事人为紫金龙湖公司和原永定县人民政府，凤城街道办非本协议的当事人。同时，紫金龙湖公司未与凤城街道办签订任何的委托协议。

综上，紫金龙湖公司认为，永定法院一审违反法定程序，进而作出错误判决，请求龙岩中院撤销原判、发回重审。

二审庭审：原告上诉理由与被告重合

葛彩堂以民事纠纷起诉，但上诉后却改变了上诉理由，同样认为案件事实属于行政协议。

首先，案涉《委托协议书》属于政府与社会资本合作（PPP）协议，具有明显行政协议属性。

协议签约主体符合PPP项目主体特征，甲方永定紫金龙湖公司成立于2010年7月26日，成立后半个月就与永定县政府签署协议，因此紫金龙湖公司是专门为了本次合作而设立的项目公司，协议约定甲方首期投资额高达28700万元，属于典型的社会资本投资方。乙方永定县政府作为县级行政机关，依法对辖区内的公共资源管理、基础设施建设等事项负有行政职责，具备行政主体资格。

协议约定的委托事项涵盖公共资源整合、基础设施建设、以及公共服务，这些均属于政府公共管理职能范畴。上述事项的实施需依赖政府的统筹规划、建设审批、行政许可等行政权力，体现了行政机关在公共事务管理中的主导作用。

风险分配方面，政府承担政策风险、行政监管和规划风险，社会资本承担经营风险，这与《政府和社会资本合作条例》第十一条 “风险由最适宜一方承担”的原则一致。

利益共享方面，甲方作为社会资本通过获得项目长期不低于30年经营权实现投资回报，政府通过税收增长、就业带动等获取社会经济效益，符合PPP项目的典型特征。

政府承诺将开发方案提交县人大审议，符合《预算法》对重大财政支出的法定程序要求，体现了行政决策的规范性。政府还承诺申报为省重点项目，成立以县领导为协调人的专班，承诺采取有效措施将各项资源从原权利人处收购及整合，加强执法严禁村民抢种避免甲方投资损失等等。

协议约定社会资本未达标时政府无偿收回权益，设置了明确的绩效对赌条款，以保障公共利益优先，这是行政合同中行政优益权的体现。

综上，该协议完全符合《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中对PPP模式的定义，是典型的政府与社会资本合作协议。

其次，《棉花滩电站（永定）库区养殖库湾处置办法》是永定区人民政府的具体行政行为。

处置办法具有具体行政行为对象特定性、行政内容具体性、效力一次性的核心特征。

对象特定性：针对受“7・3”紫金山铜矿污水渗漏事故影响的棉花滩库区特定养殖户及渔船所有人，而非不特定多数主体。

内容具体性：明确规定了养殖面积核定标准、鱼类重量计算方式、收购价格及处置程序等，直接设定了相对人的权利义务。

效力一次性：作为应对突发环境事件的应急处置措施，仅针对本次事故引发的纠纷，不具有反复适用性。

根据《行政诉讼法》及相关司法解释，处置办法虽然是按文件的形式下发给相关街道、乡镇执行，但根据文件的内容可以得出，文件是针对特定对象、就特定事项作出的具有直接执行力的具体行政行为，无非是把与各养殖户签署行政征收协议的手续下放委托给具体的各乡镇人民政府来实施而已，上述行为均体现出永定区政府的具体行政行为。

再次，《处置及转产协议》属于行政征收补偿协议。

甲方为凤城镇人民政府，属于行政机关，其行政权力来源于永定县政府的授权。乙方为自然人葛彩堂，属于行政相对人，双方在行政法律关系中处于管理与被管理的地位。

处置行为基于行政决定：协议因“7・3事故引发，是行政机关为维护公共环境安全、保障库区生态平衡而采取的行政处置措施。补偿标准由行政机关单方确定，体现了行政权力的单方性。

协议约定乙方同意甲方代表政府收回《水域滩涂养殖使用证》，属于行政许可的撤回，是行政机关行使职权的表现。协议表面是对乙方损失的补偿，根本目的是消除污染事故影响、恢复库区生态，符合行政征收补偿协议以公共利益为核心的特征。

因此，处置及转产协议符合“行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”的特征，属于行政征收补偿协议。永定法院一审将该案作为民事案件审理，属于认定事实错误、适用法律不当，严重违反法定程序，请求龙岩中院依法撤销原判，发回原审法院按行政诉讼程序重新审理。

在庭审结束时，该案审判长提议葛彩堂撤回上诉、起诉，但凤城街道办的代理律师表示犹豫。截至发稿时，龙岩中院尚未作出二审判决。

原被告上诉理由不谋而合，这给该案增添了不少戏剧色彩。龙岩中院二审将如何裁判？对此，媒体将继续关注！（南方法制在线）