关于废止《海南省森林保护管理条例》的情况说明

关于废止《海南省森林保护管理条例》的情况说明

《海南省森林保护管理条例》（以下简称《条例》）于1993年7月30日颁布实施，1997年、2004年、2022年先后3次进行修正。《条例》自颁布实施以来，在规范森林资源保护和利用、保障森林资源安全等方面发挥了重要作用。但随着国家生态保护战略的进一步深化、《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）的修订完善，以及海南自由贸易港生态保护工作面临的新形势，《条例》已难以适应现实需求，特别是《条例》的主要内容与现行法律法规和政策存在冲突，应予以废止。2024年，根据全国人大常委会和海南省人大常委会关于开展清理与现行法律、行政法规不一致地方性法规的工作部署，我省已将废止《条例》列入省人大常委会2025年度清理废止立法工作计划，要求于2025年11月30日前完成。现将废止《条例》的情况说明如下：

一、《条例》已不适应海南生态保护发展新要求

《条例》自1993年颁布实施以来，至今已有32年，虽经三次修正，但只是对个别条款作了改动，原立法框架和核心内容、管理制度未作全面修改，无法适应当前森林资源保护、生态文明建设、林业高质量发展的新任务和新要求。主要体现在以下四个方面：

一是表述存在滞后性。《条例》第十五条明确规定：“全省森林覆盖率到本世纪末（2000年）应当达到47%以上”。这一阶段性目标现已顺利完成。目前，我省森林覆盖率目标已提升至“不低于62%”，原47%的目标与当前要求相比存在显著差距。随着国家生态文明试验区（海南）、海南热带雨林国家公园建设等核心任务的推进，我省森林保护目标已从“覆盖率提升”转向“生态系统性保护”，《条例》内容已不符合当前管理实际。此外，2016年1月29日财政部印发的《关于取消停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》（财税〔2016〕11号）已明确育林基金自2016年2月1日起取消征收（征收标准降为零），但《条例》第十六条在2022年修正时仍保留相关征收规定，与国家政策相抵触。

二是内容缺乏前瞻性。海南自贸港建设致力于打造国际化、法治化、便利化的营商环境，推动生态保护与经济发展协同共进。《条例》在诸多方面无法满足这一需求。在项目审批上，《条例》对于林业相关项目的审批、监管规定较为繁琐，与自贸港推行的“极简审批”等改革措施严重脱节。在生态保护与经济发展平衡方面，《条例》侧重于传统的森林资源保护，在引导森林资源合理开发利用、发展生态旅游、森林康养、林下经济等绿色产业方面缺乏前瞻性和鼓励性条款。

三是管理模式陈旧。《条例》中关于林地审核、林木采伐等制度规定，仍以传统林业生产为导向，与当前“严格保护、系统修复、合理利用”的生态保护理念不符，难以支撑海南自由贸易港绿色发展定位。如在森林生态效益补偿方面，《森林法》明确要求加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，而《条例》在2022年修正时未充分对接这些关键制度，无法有效保障海南省森林生态保护补偿机制的建立和完善。

四是与体制改革未有效衔接。海南省于2015年完成农垦体制改革后，原海南省农垦总局实行企业化管理，不再保留行政职能，但《条例》第十六条仍将农垦表述为“部门”，与改革方向不符；2018年，国家启动国家公园体制试点工作，海南热带雨林国家公园被纳入试点范围，2021年海南热带雨林国家公园正式设立，将原五指山、鹦哥岭、尖峰岭、霸王岭、等自然保护地及国有林场划入国家公园范围，并依照《国家公园法》《海南热带雨林国家公园条例（试行）》等相关法律法规进行保护管理。《条例》与上述改革内容未有效衔接。

二、《条例》多数内容与现行法律法规政策存在冲突

一是与森林权属登记规定冲突。《条例》第三条规定，国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府或者其授权部门造册登记，核发证书，确认其所有权或者使用权。而《森林法》第十五条明确规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书，国务院确定的国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。《条例》中关于权属登记的规定无法与国家统一的登记制度接轨，导致《条例》难以继续执行。

二是与林业建设方针原则不一致。《条例》第四条提出本省林业建设实行以营林为基础，保护、恢复与发展并重的方针，但《森林法》第三条规定，保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。《条例》缺乏明确的生态优先导向，与当下国家生态文明建设的总体趋势和森林法强调的生态保护理念不相符。

三是管理规定不契合。在采伐管理方面，《条例》与《森林法》存在多处不一致。如《条例》第二十二条规定森林的采伐计划由省属国有林场（含采伐场）、农场、市县分别按年度制订，报省林业行政主管部门综合平衡，经省人民政府审核后，报国务院批准；而新修订的《森林法》已调整采伐限额审批权，根据第五十四条规定，经征求国务院林业主管部门意见，报本级人民政府批准后公布实施，并报国务院备案。《条例》第二十三条规定“禁止采伐尖峰岭、五指山等区域的热带天然林”，而中办、国办印发的《天然林保护修复制度方案》，国家林草局、国家发展改革委等六部委联合印发的《全国天然林保护修复中长期规划》在全面禁止天然林商业性采伐的前提下，允许开展天然林修复，同时实行天然林保护与公益林管理并轨。《森林法》对公益林实行严格保护，允许在符合规定的前提下进行必要的抚育和更新采伐。《条例》“禁止采伐”的表述与《森林法》中“分类管控、科学利用”的原则冲突，不符合当前天然林保护修复要求。《条例》第二十五条规定，采伐林木必须申领采伐许可证，而《森林法》第五十六条规定，采伐林地上的林木应当申请林木采伐许可，办理林木采伐许可证的对象发生了变化，《条例》相关内容与《森林法》存在冲突。

四是法律责任不明确。《森林法》强调违法者主体责任，在第七十六条明确，拒不补种或补种不符合规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付，突出违法者首要责任，督促其主动修复生态。而《条例》第二十八条仅强调因特殊情况不能补种的情形，且未明确“特殊情况”界定标准，易导致执行随意性，与上位法严格责任落实要求相悖，削弱对违法行为约束，无法形成有效震慑。

三、《条例》主要内容已被相关上位法涵盖

2019年新修订的《森林法》已作了全面修改，并建立完善森林保护管理体系，《条例》的核心内容基本已被《森林法》等相关上位法涵盖。

一是基础制度方面。《森林法》已明确森林权属登记、林业长远规划、森林防火、病虫害防治等制度；《条例》第六条至第十二条关于林业主管部门职责、资源清查、规划实施、防火防虫的内容，均已有上位法规定。

二是保护措施方面。《森林法》对毁林行为、占用林地等规定（如第三十九条禁止毁林开垦、第三十七条项目占用林地），已包含《条例》第十四条（禁止毁林行为）、第九条（占用林地）的内容，且更为具体严格。

三是利用管理方面。《森林法》关于林木采伐（第五十六条）、更新造林（第六十一条）、公益林管理（第四十八条、第四十九条）的规定，已涵盖《条例》第二十二条至第二十六条关于采伐计划、许可管理、更新任务的内容，且标准更明确、程序更规范。

综上所述，《条例》已明显滞后难以适应海南生态保护发展新要求，多数条款内容与现行法律法规政策相冲突，主要内容已被相关上位法涵盖，且上位法的规定更符合当前生态保护需求。对此，继续保留或修改《条例》已无必要，建议予以废止。