城乡融合下，河南“先导区”如何谋？怎么划？专家解析来啦

大象新闻记者 成书丽

河南“先导区”，如何谋？怎么划？

从破题，到立势，随着河南省宜居宜业和美乡村建设先导区进入深化阶段，上面这个问题成为了全省各地“三农”工作的关键命题之一。

老杨会客厅创始人、河南省宜居宜业和美乡村先导区建设评审组组长杨建国认为，先导区，需要承担起“以城乡融合带动乡村全面振兴、以县域统筹推动农业强省”的时代使命。“谋”的是城乡统筹、县域融合之势，“划”的是全局思维、系统工程之图。归根到底，谋的是思路，划的是路径。

在杨建国看来，对于河南各地来说，围绕先导区，需要在理念上“跳出三农看三农”，在路径上“以城乡融合带动乡村全面振兴”，用顶层设计的眼光来统筹片区谋划、机制重构和模式创新。

01先导区，谋什么？

先导区，谋什么？一句话总结：谋的是城乡融合发展的大局。

省委十一届九次全会部署，奋力建设五个强省中，农业强省排名第一，并强调“抓好乡村全面振兴”、“健全城乡融合发展体制机制”。可以说农业强省成为河南的头号战略、硬仗目标和时代答卷，以城乡融合发展带动乡村全面振兴则是河南建设农业强省的必由之路。

杨建国认为，先导区不是“先富几个村”，也不是“先美一条线”，而是要以片区化、组团式的方式，以一域之先破全局之困，真正把“乡村全面振兴”这个多目标、全要素的系统工程，落实到县域统筹的空间布局上、资源配置上和体制机制上。

一方面，要系统谋划——从县域层面重新审视乡村的功能区划、产业布局、人口流动与服务供给，真正打破“镇村分割”“城乡壁垒”，推动资源跨区域集聚、功能跨层级重组，实现“乡村嵌入县域—县域支撑乡村”的双向融合格局。

另一方面，要精心规划——坚持一张蓝图统筹城乡、一体化规划镇村，不再是“城市一个图，乡村一个图”，而是让先导区成为城乡一体规划、基础设施共建、公共服务共享的样板空间。

更重要的，是要谋在机制——比如规划谁来主导？项目谁来统筹？运营谁来保障？考核谁来牵头？政策如何叠加？这些都不能再“九龙治水”，不能再“各自为政”，而是要真正建立起一套覆盖“谋划—建设—管理—运营”的全过程统筹机制。

总结来说，先导区，是用城乡融合的理念统筹空间、产业、资源、服务，这是一场理念的大变革，是路径的大重构，更是体制机制的大突破。

02先导区，怎么划？

先导区，怎么划？这是当前各县在推进先导区建设过程中绕不开的关键一步。它不是单纯意义上的划定地理范围，更不是把过去的试点项目、发展亮点简单“打包”。

杨建国认为，真正科学的“划”，必须建立在对县域经济社会格局、产业体系、人口流向、生态资源、公共服务等要素的系统分析和精准定位基础上，是一场系统性、全局性、前瞻性的战略设计。

当前，各地在划定先导区的过程中普遍面临三个倾向性误区：一是路径碎片化，缺乏系统谋划，存在“抓哪算哪”的局部主义；二是思维静态化，仍停留在“项目在哪里、亮点在哪里，就划在哪里”；三是建设浅表化，仅做局部工程，没有构建完整的发展闭环。

杨建国认为，破解这些问题，需要构建一套以“县域统筹—片区划定—典型打造”为主线的规划路径，按照“四步走”思路推动先导区科学落地。

第一步：县域统筹，系统谋全局。县域是落实城乡融合发展的主平台，是推进农业强省建设的关键载体。先导区的划定，必须从县域层面入手，通过编制高质量的《乡村全面振兴规划》，明确发展逻辑、空间格局与建设目标。

这类规划，不能仅是“农口部门单打独斗”的专业文本，而要跳出部门、打通城乡，着眼于全县的发展路径再设计。

第二步：片区划定，精准分区位。在全域谋划基础上，要科学划分若干功能片区，并对每个片区制定差异化发展路径。划分标准不能简单以行政边界为依据，而应综合考虑区域的自然条件、资源禀赋、产业基础、村庄结构和人口流向等因素，确保片区之间分工明确、功能互补。

每个片区，要明确发展定位、建设任务和时序安排，并结合发展基础和现实条件，制定具有可操作性的实施路径和行动计划。尤其要突出项目谋划的系统性和支撑性，确保规划“画下去能干、干上去见效”。

通过片区划定，推动资源要素集聚、产业发展协同、基础设施共建，真正构建起“以片带面、以面促全”的县域发展格局。

第三步：优选典型，率先打造先导区。在多个片区中，优中选优选择1—2个基础较好、潜力较大、机制较活的片区作为先导区率先启动，打造“样板间”和“动力源”。这个“优选”，不是“平均主义”，而是“战略考量”。

第四步：三级联动，形成制度闭环。先导区的谋划与划定，不是县级政府“单兵作战”，而是需要省、市、县三级联动，形成从规划设计、项目支持、制度创新到经验推广的完整闭环。

杨建国建议，围绕先导区，省、市、县三级联动机制如下：

县级负责统筹规划、组织实施；市级负责区域统筹、资源协调；省级负责政策引导、机制赋能、试点推广。

通过建立“三级谋划机制、项目推进机制、成效评估机制”，确保先导区真正落地、建好、带动起，最终实现由“点”到“片”、由“片”到“全”的系统跃升。

03先导区，抓什么？

“划”是定位，“抓”是推进。先导区一旦落地，关键就在于抓什么、怎么抓。不是抓几个项目、修几条道路、搭几个平台，而是要聚焦机制重塑、路径探索和系统集成，以典型突破牵引全局跃升。

从当前实践看，杨建国总结，县域层面推进先导区建设，必须重点抓好“四个方面”的工作：

一、抓统筹：推动“五个统筹”融合发力。先导区不是做加法，而是做乘法，做系统集成的乘法。这要求各地以统筹思维打破“碎片化建设”，推动资源、机制、力量在片区层面深度融合。

二、抓机制：以机制创新牵引路径构建。先导区不是一个“项目集合”，而是一项“系统工程”。必须围绕重点任务，构建支撑性机制，探索可复制、可推广的路径。

三、抓管理：落实“四个一体化”管理体系。先导区的推进，需要在县级层面建立起“四个一体化”工作机制：

•规划一体化：规划制定要跳出部门局限，由县级统一组织、统一编制、统一实施；

•机制一体化：项目建设、要素投入、运营维护等要形成闭环管理机制；

•力量一体化：由县委政府明确“总牵头人”，组建工作专班、统筹调度资源；

•投入一体化：财政资金、涉农项目、社会资本等按片集中投入，打破“撒胡椒面”。

“四个一体化”，抓的是系统，统的是资源，建的是合力。

四、抓运营：把“建、管、营”一体推进。先导区不是“建完再管、建完再用”，而是“边建边管、边用边优”。核心要义是：干在机制、干在运营、干在持续。先导区建设，需要的是可运营、可迭代、可持续的“长期机制”。

04先导区是平台，是路径，是引擎！

一句话总结：先导区不是一个“终点工程”，而是一个持续推进的过程；不是一个孤立项目，而是一个统筹城乡融合、牵引乡村振兴的综合平台；更不是一块“荣誉牌”，而是一条探索体制机制、形成可持续发展路径的实践之路。

杨建国认为，它的根本使命，是为全省“三农”工作探索出一套新的制度创新模式；它的最终价值，是为农业强省战略贡献可复制、可推广、可持续的“河南经验”。

因此，对于河南各市县来说，先导区建设，最终要回答的是一个根本问题：我们这个县，靠什么在农业强省建设中立得住、叫得响、走得远？

答案，在机制，在可持续的路径创新，在长效的制度供给。

各地需要把先导区当成改革的“试验田”和发展的“发动机”，敢闯敢试、先行先为。干出机制、干出路径、干出样板，用看得见的成效带动全域提升，用可复制的经验服务全省布局，用长效化的机制支撑乡村全面振兴。

只有这样，先导区才能真正成为县域在农业强省战略中亮得出、叫得响、推得开的“核心支点”，才能为河南“三农”事业交出一份厚重、务实、出彩的答卷。