韩思阳：行政复议实现化解争议主渠道功能定位的内在逻辑与制度呈现——兼评新《行政复议法》

作者简介：韩思阳，上海师范大学哲学与法政学院教授，法学博士。文章来源：《济南大学学报（社会科学版）》2025年第3期，转自济南大学学报公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政复议改革应逻辑一贯并保持定力。行政复议的首要功能定位是成为实质性化解行政争议的主渠道，权利救济与此并不矛盾，内部监督为此可作出一定牺牲。为实现首要功能定位，行政复议不应司法化，部分司法化效果有限，完全司法化背离了首要功能定位的要求。行政复议可正当程序化。与司法化相反，行政复议应强化其区别于司法的独特优势。当下对行政复议改革效果的评价尚不妥切，旨在提升复议公正性的“复议双被告”制度虽存在问题，但需更严谨对待。提升复议公正性不能靠司法化，也不能仅靠“复议双被告”制度，还应调动复议机关内部需求，激活复议与诉讼之间的良性竞争。对新《行政复议法》的解释评价应以制度内在逻辑为基础，同时重点关注偏离内在逻辑的个别制度的实践效果，适时进行反思调整。

一、问题的提出

2020年11月，《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公布，其中最引人关注的无疑是第10条有关复议机关不再作被告的规定。2022年10月，《行政复议法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）公布，其中的第9条又恢复为旧《行政复议法》第5条的规定，复议机关仍可作被告。《修订草案》二审稿、三审稿及2024 年1 月实施的新《行政复议法》延续了这一规定。在如此短时间内进行大幅度调整并不多见。除此之外，历经《征求意见稿》《修订草案》、新《行政复议法》，复议制度经历的跌宕起伏还有很多，其公布前后也掀起了复议改革讨论的热潮，核心问题可概括为行政复议的首要功能定位、行政复议的司法化、行政复议的独特性以及行政复议的公信力四个方面。这四大问题经久不衰并非偶然，复议制度的首要定位决定制度的目标与功能，司法化与独特性代表复议改革两大方向，而公信力则是复议制度安身立命之本。我们应尝试摆脱“既要如何又要如何”的模糊认识，统合四大问题，形成清晰一致的立场，并在相当长时期内保持复议改革定力。行政复议的首要功能定位应是实质性化解行政争议的主渠道，要实现这一定位，复议不应司法化而应独特化，强化复议独特优势。复议独特优势只有在复议公正性实质提升的前提下才会发挥作用，而要提升复议公正性，不能靠复议司法化，也不能仅靠“复议双被告”制度，应激活行政机关的内部需求与制度竞争。新《行政复议法》生效后，对新法的评价和解释也应以此内在逻辑为基础，并对偏离内在逻辑的个别制度进行检验、反思、调整。

二、行政复议的首要功能定位

行政复议定位即复议目的，是决定复议整体结构和具体制度的纲领指针。复议功能定位的讨论历史悠久，但“极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，并且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响”。时至今日，复议功能定位的共识仍未形成，导致复议改革左右摇摆。行政复议若能实现多元定位当然是好事，但通常情况下，一个制度应明确一个首要定位。

（一）行政复议首要功能定位仍有争议

行政复议在首要功能定位上存在内部监督、权利救济与化解争议三者竞争格局。一般认为，1990年的《行政复议条例》首次确立行政复议属行政机关内部监督制度的首要功能定位，1999年的《行政复议法》在表述上虽将权利救济提前，但整体上的内部监督制度定位仍然延续。直到2006年，中办下发《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，提出“行政复议是解决行政争议的重要渠道”后，2007年的《行政复议法实施条例》才在制度定位上作出重要调整，明确行政复议主要目标是“解决行政争议”。之后的中央文件逐渐将化解争议摆在核心位置。2011年中共中央政治局第27次集体学习、2020年中央全面依法治国委员会审议通过的《行政复议体制改革方案》，以及2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》，都提出要发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。不过学界仍有不同意见，有的仍将权利救济作为首要功能定位，有的仍推崇复议的内部监督作用。

（二）行政复议的首要功能定位应是化解争议

应将化解争议确立为行政复议的首要功能定位，即“化解争议是行政复议的出发点和落脚点，是构建行政复议制度的根本目的，而内部监督和行政救济则是行政复议化解行政争议过程的客观反映以及自然延伸”。主要理由有四：第一，化解争议的提出虽源于政治决断，但背后却蕴含国家治理从形式法治向实质法治的重大转型。长期以来，行政复议过于关注制度自身逻辑，将现实问题剪裁成法律裁判，而对当事人真正诉求回应乏力，导致复议程序空转、争议久拖不决。复议如能真正承担化解争议职能，则不仅不会破坏法治，反而是对实质法治的促进。第二，化解争议是重要的价值追求。争议久拖不决不仅消耗国家成本，也消耗当事人资源，是对当事人权利的侵犯。“如果不能将行政复议改造为能够规模化处理行政纠纷的制度，那么‘控权’与‘救济’价值也将无从谈起”。复议处于争议早期，在这个阶段化解争议能用最小成本实现最大收益，这也是其独有优势。第三，化解争议与权利救济本质上不矛盾。复议如要真正化解争议，则首先须满足申请人诉求，否则其可能提起诉讼，而被申请人由于无权提起诉讼，其主张反倒可能被忽略。因此化解争议有助于实现权利救济，且化解争议不仅关注形式权利还关注实质利益，在保护相对人方面更进一步。尽管化解争议目标下可能出现行政机关迫于压力逸脱法律框架问题，但这恰是复议为实现其灵活性及与诉讼错位竞争而不得不作出的妥协，只要控制在一定范围内就利大于弊。第四，化解争议与内部监督两种定位不相容。尽管定位为内部监督的制度设计有时也可间接化解争议，但化解争议与内部监督存在主观审查与客观审查的矛盾，且目前已有很多定位为内部监督的制度设计，复议应与这些制度相区别，将其首要功能定位为化解争议。从复议改革方向看，复议机关的层级监督作用被不断弱化，而化解争议定位却日渐清晰。以往，复议机关之所以能管辖案件，是因为其与被申请人之间存在直接隶属关系，复议自然也与内部监督重合。2020年的《行政复议体制改革方案》，在总结1994 年之前“条条复议为主、块块复议为辅”和1994 年之后“条条复议、块块复议自由选择”的基础上，作出了行政复议体制走向“块块复议为主、条条复议为辅”的重大决断。“一级政府、一个复议机关”的部署目前也基本体现在新《行政复议法》中。集中管辖改革正是要打破原有复议机关与被申请人间的直接隶属关系，以化解争议的外部性替代层级监督的内部性。

（三）行政复议应实质性化解争议

行政复议以化解争议为首要功能定位，意味着在化解争议上要达到质和量两方面要求。从质的角度，行政复议应实质性化解争议。该理念来源于司法机关，最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》就指出，要“注意争议的实质性解决，促进案结事了。”对于该理念内涵的理解有多种，较准确的是从两方面界定：（1）诉讼程序终结后未再启动新的程序，程序获得实质终结；（2）实体法律关系经由诉讼程序获得实质处理，原告权益获得实质救济。前者是形式标准，后者是实质标准，两者缺一不可。

虽然实质性化解争议由诉讼首先提出，既然“从解决争议视角把行政复议制度纳入国家整个解决行政争议的大体系”，复议也就应被赋予实质性化解争议使命。在实质性化解争议上，复议与诉讼的共同之处在于，两者都强调形式标准，即程序终结，复议或诉讼后不再启动新的法律或非法律救济程序。无论如何改革，只要仍有大量争议流向信访或其他渠道，改革就不算成功。两者不同之处在于，在实质标准上，由于制度弹性不同，复议相比诉讼更有优势，复议也就更应实质性化解争议。

（四）行政复议应成为化解争议的主渠道

行政复议以化解争议为首要功能定位，不仅有质的要求，还有量的要求。如果仅将案结事了作为评价标准，那么复议改革已接近成功。问题是在同期复议、诉讼案件数量对比上，我国约为1：1，而美国约为24：1，日本约为8：1，韩国约为7：1，差距明显。复议制度对争议的承载力有限，影响力也就有限。因此，相比诉讼，复议有化解争议量的层面的独特要求，即要成为实质性化解争议的“主渠道”。除前述中央文件外，在2014年《行政诉讼法》修改过程中，立法机关认为：“在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上”。2024年《最高人民法院关于贯彻实施新修订的〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见（试行）》也强调：“依法支持行政复议主渠道作用的发挥。”从文义上看，主渠道作用“要求行政复议能够吸引大量行政争议，行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，且同时要大大超过信访案件量” 。国务院原法制办也将主渠道界定为：“已经发生的行政争议绝大部分都能迅速畅通地进入法律救济渠道”。以上表述可能被认为只是立法宣示，复议是否成为主渠道应取决于其在争议解决体系中的自然演化。但复议的主渠道定位源于顶层设计，着眼点是国家治理体系现代化下不同争议解决方式的合理分工。同样是实质性化解争议，复议相比诉讼至少有三个优势：一是复议受案范围更广、更有效率、成本更低，二是复议机关作为行政机关在法律框架内具有更多解决争议的手段资源，三是复议可在一定程度上预防争议发生。虽然上述优势有些还停留在理论层面，但主渠道定位就是要明确改革目标，挖掘制度潜力，在复议与诉讼间实现合理分工、良性互动。未来的理想图景是：更多争议进入复议并得到高效、实质性化解；诉讼的主要功能是针对少量典型争议作出裁判，为解决类似争议提供样本，为当事人提供预期，也为行政机关执法提供镜鉴。

总之，行政复议的首要功能定位是化解争议，权利救济与化解争议基本上是一体两面，而内部监督在与化解争议冲突时应作出适当让步。化解争议包括实质性化解争议与成为化解争议的主渠道两方面。旧《行政复议法》未提及实质性化解争议的主渠道定位，《修订草案》第1 条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”置于立法目的末尾。新《行政复议法》确立了五大目的：防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。其中“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”“监督和保障行政机关依法行使职权”“推进法治政府建设”的本质都是内部监督，三种表述共存过于繁复。关键是，实质性化解争议的主渠道定位在表述上仍不完整（可通过解释增加“实质性”内涵），在排序上仍居于靠后位置，极有可能模糊行政复议的制度焦点，偏离其首要功能定位，也给法解释工作带来挑战。

三、行政复议不应司法化

行政复议如要实现实质性化解行政争议的主渠道功能定位（以下简称主渠道定位），则不应司法化。

（一）司法化隐含的追求：从权利救济到复议公正

行政复议司法化论争由来已久，但在不同时期，司法化隐含的追求不同。《行政复议条例》第1条及之后的《国务院法制局关于贯彻实施〈行政复议条例〉的通知》，都明确将内部监督和权利救济写进条文，但内部监督被置于权利救济之前，且条例草案的说明也明确将“加强行政机关的自身监督”作为首要功能定位。这导致复议司法化主张出现，其隐含的追求是将权利救济作为首要功能定位：“对行政复议制度的定位存在两种相反观点，一种是司法化，着眼于行政复议的权利救济功能”。这一论争持续到旧《行政复议法》制定前后，以至于关于《行政复议法（草案）》的说明专门强调：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，……不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。尽管如此，仍有学者试图以司法化名义提升权利救济定位。

《行政复议法实施条例》确立主渠道定位后，司法化论争再起，不过此时其隐含的追求已转换为提升复议公正性，即只有通过司法化提升复议公正性，复议才能实现主渠道定位：“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，要以增强行政复议公正性为核心。增强行政复议的公正性的关键在于强化行政复议的司法性”。既然复议司法化的真正指向已从权利救济转变为提升复议公正性，那么复议应否司法化也应围绕这一目标能否实现而展开。

（二）部分司法化的实际效果有限

在有关司法化的主张里，出于兼顾公正和效率考虑，部分司法化或准司法化主张成为主流，但关于何为部分司法化的标准却众说纷纭，或认为应强化复议机关独立性、复议程序公正性等程序正义要素；或认为应从组织中立性、人员专业性、程序正当性三个角度推进；或认为应坚持纠纷处理中立性、纠纷处理程序交涉性和按规则处理。缺乏客观评价标准导致部分司法化易陷入语义泥潭，只要不是将复议机关彻底改造成司法机关，似乎都属部分司法化范畴。

从历史层面看，部分司法化已被证明不能解决复议公正性问题。《行政复议条例》基本以行政诉讼制度为框架复刻，已具备相当程度司法性。旧《行政复议法》摆脱对行政诉讼的复刻，在某些制度上向内部监督靠拢（如第3 条），但总体上司法化程度仍在加深，如附带审查、书面审查允许例外等。《行政复议法实施条例》也在司法化方向上进一步尝试，如规定禁止不利变更原则。2006年以后的行政复议委员会改革是部分司法化顶峰。行政复议在部分司法化上已做了足够尝试，“但观其实效，上述主张至少已行之十年，行政复议在纠纷的吸纳和解决上却并未表现出相对行政诉讼更强的优势，二者的收案量依旧稳定在同一水平，大量的行政纠纷仍然堆积于信访渠道，‘主渠道’定位远未实现”。

从现实层面看，部分司法化脱离实际。复议机关作为行政机关深深嵌入行政系统中，行政一体原则是系统运行的基本规律，通过部分司法化改造来实现复议机关在系统内部的相对独立一定会遭到系统抵制。复议改革必须直面中国现状，从实践而非从逻辑出发。目前，法院与行政机关间正推行诉前协调，行政机关与法院间正积极推动“府院互动”，复议机关与法院间也提倡良性互动，此时，若在行政机关内部追求复议机关的相对独立就显得南辕北辙。

（三）完全司法化背离了行政复议功能的首要定位

部分司法化行不通是否意味着应完全司法化，例如，将复议机关改造成行政法院？复议的完全司法化背离了复议功能的首要定位，将造成制度资源浪费。

1. 完全司法化背离了复议的非诉纠纷解决机制性质

中央全面深化改革委员会通过的《关于加强诉源治理 推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调：“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”作为重要的非诉纠纷解决机制，复议若被改造成诉讼，也就背离了该性质的要求。改造后的行政法院即使能发挥实质性化解行政争议主渠道作用，也与“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的精神不符。

2. 完全司法化不利于发挥行政复议独特优势

一方面，过度强调司法性会损害行政复议方便快捷、程序灵活的优势；另一方面，复议机关本来代表行政机关内除被申请人外的另一种意见，与法院意见也不同，复议决定可成为申请人的另一种救济可能，但若完全司法化，复议决定将与司法裁判趋于一致，实际上减少了申请人的救济选择：“相对于原行政机关而言，复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平，复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。如果复议机关机械模仿司法机关的‘监督’功能，而忽视对原行政机关的瑕疵行政行为的‘补正’和‘纠错’功能，实际上将自身变为‘第一审法院’，从而导致其与行政诉讼制度无法实现良性制度竞争”。

3. 完全司法化已被域外经验证明是失败的

英国行政裁判所（Administrative Tribunal 或Tribunal）往往被看作完全司法化的典型，其在诞生之初确实更接近司法机关，2007年《裁判所、法院和执行法》通过后，更是彻底被并入司法系统。但英国行政裁判所的司法化进程一直伴随争议，因为司法化后的裁判所一方面丧失了高效、快捷解决争议的优势，另一方面与行政机关仍有千丝万缕联系，其独立性、公正性仍受质疑。同时，英国还有一种行政机关的二次处理制度（Administrative Reconsideration 或Reconsideration），这才是真正的行政复议制度。在中央层面，与裁判所等机制不同，英国行政复议制度并没有统一的体系设计，因部门领域不同而呈现不同特点，在名称上也不统一，如称作强制审查（Mandatory Reconsideration）或内部审查（Internal Review）。在社会保障以及移民、税务、信息公开等领域，以议会初级立法或行政机关次级立法为审理依据，行政争议得以快速、低成本解决，行政复议所处理的案件数量远远超过了裁判所和其他争议解决机制。在地方层面，英国许多地方政府均提供内部复议机制和其他替代性纠纷解决机制，如果当事人未经内部复议途径而直接向外部寻求救济，则会被拒绝。域外经验证明，行政复议制度有不可替代性，即使将其完全司法化，也会有新行政复议制度出现。

（四）行政复议应正当程序化

理论上，行政机关可作出司法行为，行政司法化或准司法化成立；但实际上，在行政影响如此强大的大环境下，只要复议机关还是行政机关的一部分，行政复议根本上就仍是行政行为，这是无论进行多少司法化改造都无法改变的。若直面复议的行政性底色，则改造方向就应是正当程序化。同为国家高权行为，立法行为、司法行为、行政行为间的相互借鉴并不鲜见，如行政行为存续力就借鉴自司法行为既判力，但借鉴不是模仿，存续力是根据行政行为特点在对既判力改造基础上形成的。同样的，行政行为正当程序虽借鉴了司法程序，但已经过行政化改造，是能够与行政行为契合的程序。具体而言，正当程序要求职能分离，调查与决定人员不能相同，《行政处罚法》中也有类似规定。这样一来，新《行政复议法》第24 条所规定的自我复议就值得商榷。正当程序可包含听证，《行政处罚法》也规定了听证，那么新《行政复议法》纳入听证就可理解。行政复议委员会的最大问题是很少能在行政领域找到模板，几乎是照搬司法组织，新《行政复议法》对此保持克制，第52条规定只在特殊情况下启用，值得肯定。

复议正当程序化并不是复议司法化的改头换面。正当程序虽来自司法程序，但属于程序基本要求、底线要求。复议正当程序化意味着在复议程序上只作有限努力，以最大程度保留复议高效灵活的独特优势。复议正当程序化旨在保障复议当事人的程序权利，不以提升复议公正性为直接目标，或至少不单凭此举提升复议公正性。

总之，部分司法化的效果有限，而完全司法化又背离行政复议首要功能定位，行政复议应在与行政行为和行政程序兼容的框架内完善。“充分发挥行政复议机关的行政优势，摒弃华而不实的‘司法化’，才是行政复议的必由之路。”我们要保持行政复议改革定力，就必须直面现实，在行政性的基础上改造，使之成为更好的复议，而非蹩脚的诉讼。

四、行政复议应强化其独特优势

行政复议要实现主渠道定位，不能模仿行政诉讼，模仿的结果最多不过趋同。行政复议应强化的独特优势主要包括如下几个方面。

（一）受案范围应更广

行政诉讼受案范围在逐渐拓宽，但受制于司法性质，拓宽空间有限，内部行政行为、事实行政行为等无法容纳。行政复议如去除司法化犹疑，坚守行政定位，就应大幅拓展受案范围。对于内部行政行为，将其纳入复议受案范围既可解决相关争议又能实现内部监督，新《行政复议法》第12 条第3 项将其排除值得商榷。事实行政行为对应《修订草案》第11条第5 项，即被排除出受案范围，但实践中某些事实行政行为似可纳入复议，如行政指导型垄断，新《行政复议法》第12条既容纳了事实行政行为，也避免了排除性兜底条款的弊端，值得肯定。

参考诉讼，行政复议应否对关联民事争议一并解决，包括行政协议争议、行政裁决争议等？现有行政附带民事诉讼制度存在重大缺陷，实际适用率极低，亟需调整完善，当下将其引入行政复议恐怕会浪费制度资源。新《行政复议法》对此保持谨慎是正确的。如果关联的仅是其他行政争议，可以考虑通过适当打破管辖制度来一并解决。

（二）复议期限应更长

旧《行政复议法》的复议期限只有60日，大幅短于行政诉讼的6个月，这导致大量争议。一旦超过期限只能涌入法院。《征求意见稿》意识到该问题，但相应的调整基本上照搬诉讼，比如，改为6个月。新《行政复议法》又改回到60日，可能的理由是诉讼可为复议托底。但行政复议如要实现主渠道定位，在复议期限上应适当比照甚至超越诉讼，以实现复议对诉讼的托底。较短的复议期限看似加快了争议解决进程，但给申请人搜集证据、准备复议带来更多困难，申请人也就更不愿选择复议渠道。复议期限的设计应着眼于方便申请人，一定范围内的期限延长对申请人有利，如果申请人已准备充分且想短时间内解决争议，自然会尽快提出复议申请。

（三）证据规则应更宽松

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第135条第3款规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”这一规定饱受质疑，一是复议机关偏离中立身份支持被申请人，与“准司法”定位不符；二是复议机关通过主动收集证据为被申请人“善后”，不利于发挥内部监督功能。但行政复议如要实现主渠道定位，行政化而非司法化应成为主导，内部监督功能也可作出牺牲，这是推进复议改革应有的定力。复议机关主动收集证据，虽违反“先取证后裁决”原则，也不够中立，但有利于在复议程序中实质性化解争议。申请人如坚持要否定原行政行为，可直接起诉。同理，新《行政复议法》第46条第2款也是合理的。

（四）审理程序应更简易

面对日益增多的案件，行政诉讼采用繁简分流、适用简易程序已成为趋势。行政复议如要吸引和化解大部分争议，势必要超越诉讼，更多适用简易程序。新《行政复议法》第53条已将大部分争议纳入简易程序。不过，行政复议的一般程序已是书面审理，新法所规定的简易程序只是将复议各环节及整个复议的时间缩短，并未真正体现简易程序的高效。对此应充分利用现代信息技术改造复议流程，让简易程序更简易。

（五）调解制度应更灵活

复议与诉讼间存在制度互动、相互借鉴、滚动发展，调解制度是典型。《行政复议法实施条例》最先引入调解制度，《行政诉讼法》随后跟进，目前两者有关调解的规定大体一致，调解范围被限制在赔偿补偿和裁量权案件。基于司法权的性质，诉讼调解范围不宜太宽，但复议机关作为被申请人的上级机关，基于实质性化解争议需要，可以适用而且也应当更多适用调解。《征求意见稿》第43条规定：“行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”《修订草案》第34条增加了“不得违反法律、法规的强制性规定。”新《行政复议法》将该规定调整至总则第5 条，提高了其地位。对此可解读为：只要调解内容不违反法律规定就是允许的，无效行政行为不适用调解。如此则新法大幅拓展了调解适用范围，值得肯定。至于如何防止化解争议演变成是非不分的和稀泥或花钱买平安，还是应回到复议首要功能定位：既然是实现主渠道定位，内部监督功能就可作出牺牲。保持改革定力在多个目标相互冲突时最关键。从复议与诉讼的分工看，若申请人或被申请人不想妥协，可拒绝调解或参加诉讼。若申请人或被申请人过分妥协，以至于损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，则复议机关不应调解，必要时纪检监察机关也可介入。

新《行政复议法》第78条规定复议调解书可诉，这不利于调动复议机关和被申请人促成和参加调解的积极性。如果复议双方达成调解后即相当于放弃诉权，则从复议机关角度，在复议双被告制度下复议机关会积极促成调解；从被申请人角度，其为了避免将来成为被告，也会积极参加调解。此外，被申请人不愿参加调解的原因之一就是其在复议调解书中作出的让步，嗣后可能在诉讼中对其不利，某些不利甚至无法通过诉讼制度设计消除。因此应借鉴民事诉讼，规定申请人在复议中基于自愿达成调解的，嗣后不得起诉。

（六）变更决定应更普遍

实质性化解争议意味着尽量通过一次程序解决纠纷。行政诉讼虽也倡导实质性化解争议，但基于司法权对行政权的尊重，通常相对人通过诉讼能得到的最好结果就是撤销行政行为，而嗣后行政机关会重新作出何种行为仍不确定，这导致救济战线可能被拉长。与此相较，“行政复议的最大优势在于复议机构具有主动、全面查明案件事实的层级优势和专业优势，可为直接调整行政实体法律关系创造条件”。复议机关可以运用而且也应当更多运用变更决定直接调整行政行为，以达到案结事了效果。有必要从立法上重新建构变更决定，以凸显变更决定的优先适用性。新《行政复议法》第63条将《行政复议法实施条例》第47条“行政复议机关可以决定变更”的表述，改为“行政复议机关决定变更该行政行为”，提升了变更决定的优先适用性。在适用范围方面，《征求意见稿》第75条第1款曾列举了三种适用变更决定的情形，而《修订草案》第62条第1款减为两种，删除了“事实不清、证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的”。从实质性化解争议、更普遍适用变更决定出发，该删除并不妥当。因此，新《行政复议法》第63条第1款又将其恢复。实践中还需完善配套机制，在有关复议的考核机制中鼓励复议机关适用变更决定，多管齐下提升变更决定适用率。

行政复议要实现主渠道定位就必须直面公众诉求。“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时”，“民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于，前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式”。复议改革方向不是司法化，而是立足行政本质，强化其区别于诉讼的独特优势，做到诉讼不能解决的复议可解决、诉讼能解决的复议可更快解决、诉讼复议都能快速解决的复议可更好解决。

五、复议公正：激活内部需求与制度竞争

在思考如何提升复议公正性、评估相关改革措施效果时，我们发现以下问题：第一，缺少公认评估方法，评价改革效果时易陷入数据迷雾；第二，旨在提升复议公正性的复议双被告制度确实存在问题，但缺少对该制度的周密论证；第三，提升复议公正性应超越司法化和双被告制度，从内部需求和制度竞争入手。

（一）评价改革效果陷入数据迷雾

对复议公正性的评价往往来自数据。数据是客观的，但解读是主观的，因此科学公认的数据评价体系就格外重要。目前，可供分析的复议改革数据很多，但根据何种数据判断改革效果没有定论，针对同一数据也时常得出不同结论，相应地，对复议改革效果的评价也就众说纷纭。

1. 根据何种数据判断改革效果没有定论

判断复议公正性常用指标之一是维持率，但复议维持率多少属于合理、多少属于过高，迄今无通行标准。这导致复议维持率只能与诉讼维持率比较，但诉讼维持率如何评价也无通行标准。这导致一般认为复议维持率只要低于诉讼就代表复议公正。其他指标方面，有观点认为，申请人成功率达到5%、复议案件数量总体上与诉讼案件持平，就代表复议实现了主渠道定位。

2. 针对同一数据得出不同结论

不仅根据何种数据判断改革效果没有定论，针对同一数据往往也得出不同结论。在复议后起诉率方面，约70%复议申请人不再起诉，对此，有的认为这基本实现案结事了，而有的认为这表明复议公正性不足。在纠错率方面，一般认为纠错率越高复议公正性越高，但近几年全国范围内复议纠错率约为15%，而上海仅有3%，对此有观点认为，这表明“上海市的依法行政水平相对较高”。缺乏科学公认的数据评价体系使得对复议改革效果的认识脱离实际，陷入自说自话的困境，也为后续改革方向的摇摆埋下隐患。

（二）复议双被告制度需要更周密论证

旨在提升复议公正性的复议双被告制度一度备受期待，但近年来，该制度频遭批评，《征求意见稿》甚至直接将其取消。虽然新《行政复议法》已将其恢复，但这一转变折射出的问题仍值得讨论。如果在该问题上不能形成广泛共识，类似的制度反复未来仍有可能发生。

1. 数据评价众说纷纭

不仅有关复议公正性的评估陷入数据迷雾，复议双被告制度效果如何也难有数据上的统一意见。早期，基于实施后复议撤销率、纠错率等数据的上升，一般认为该制度起到了效果。但之后，针对同一数据开始有不同解读。或认为数据中有行政复议局、行政复议委员会改革的作用，不能都归功于复议双被告制度；或认为要“考虑到一项新改革可能引发的‘应激反应’在制度运行的初期可能会造成立竿见影的‘假改善’的现象”，并认为“不能贸然得出结论”。这些解读貌似客观全面，认为数据还有待研究，但最终结论却都指向取消复议双被告制度。针对同一数据，有学者一方面肯定复议双被告制度起到预期效果，另一方面却认为复议公正性在降低。还有学者认为，当下复议决定被法院肯定的比率很高，说明复议决定质量很高，一直被诟病的复议“维持会”现象其实不存在，因此也就不需要复议双被告制度。这是典型的倒果为因，可能恰是复议双被告制度保证了较高的复议决定正确率。

2. 制度缺陷可弥补

一般认为，复议双被告制度的缺陷主要有四方面：一是与复议机关的中立地位不符，与复议改革的司法化方向不符；二是侵犯了相对人的选择权，强行将复议机关置于相对人的对立面；三是打乱了诉讼管辖，复议机关疲于应诉、成本高昂；四是助长了复议不作为，复议机关出于侥幸心理往往不予受理或不予答复复议申请。

上述缺陷有的不存在，有的可弥补。第一，所谓司法化方向不成立。如前述，只要复议机关没有从行政机关中独立出来成为司法机关，其本质就是行政机关。第二，机械的复议双被告制度确实侵犯了相对人选择权，解决方案是让相对人决定复议机关是否可成为被告，选择权可在复议决定作出后行使。如此一来，既尊重了相对人意愿，也能对复议机关形成潜在制约。第三，关于复议双被告制度可能增加复议机关工作量问题。笔者认为，首先，抱怨主要来自复议机关，其站在自身立场发表意见可以理解，但未必公允。其次，这正是复议双被告制度发挥作用的应有之义，复议机关如不能实质性化解争议，那么既可能成为诉讼被告并败诉，还会为此付出更多成本，这会促使复议机关更加认真对待复议。最后，即使个别复议机关面临的应诉压力超过合理限度，也可通过增加编制、调整预算等方式解决。第四，复议不作为问题可通过将复议不予受理或不予答复纳入诉讼审查对象的方式来解决，“为了避免出现行政复议机关不作为并逃避司法审查的情况，规定在以作出原行政行为的行政机关为被告的案件中，人民法院应当对复议不作为行为一并予以审查，从而有效制约行政复议机关的不作为”。

3. 保留复议双被告制度值得肯定

复议双被告制度虽有缺陷，但都可弥补。但倘若取消该制度，提升复议公正性这一问题短期内难以解决。在替代或配套制度未建立之前贸然取消该制度，“行政复议制度只能会雪上加霜”。因此即使复议机关不作被告，诉讼也要审查复议决定，以此维系法院对复议机关的制约。但这就陷入矛盾：如果诉讼对复议决定的审查没有触及复议机关，那就不会起到制约作用；而如果影响到复议机关，那么其必然要求以某种方式加入到诉讼中发表意见，复议双被告制度也就回归。此外，复议机关一律不作被告同样是对相对人选择权的侵犯。

已付诸实施且很可能成效显著。尽管复议双被告制度成效还需评估，缺陷还需弥补，但该制度理应得到更多尊重。《征求意见稿》在未经细致周密论证情况下贸然将其取消，极有可能带来复议乃至整个公法救济体系的混乱，新《行政复议法》的审慎态度值得肯定。

（三）激活内部需求与制度竞争

提升复议公正性是复议改革成功的关键，现有着力点聚焦复议司法化和复议双被告制度两个方向，但复议司法化从根本上背离复议首要功能定位要求，而复议双被告制度聚讼纷纭，亟须完善。展望未来，在新法保留双被告制度基础上，我们应打破思维惯性，寻找司法化与双被告制度之外的第三条道路。司法化代表通过复议独立达致复议公正，双被告制度代表通过外在监督达致复议公正。实际上，复议公正还可源于内部需求和制度竞争。具体做法是，第一，可将复议和诉讼适当隔离，确保大部分简单争议终结在复议程序。以新《行政复议法》第53条为基础，对于适用简易程序的案件，由相对人选择复议或诉讼，若相对人选择复议，则自动放弃诉权。第二，在复议机关的考核标准中应加入复议化解争议数量。若该数量未显著超过诉讼，则视为复议机关没有实现主渠道定位，并相应地对相关负责人作出负面评价。以上两步完成后，复议机关尽可能将争议吸引到复议渠道就成为一种内部需求，而要实现这一目标，复议机关必须与法院展开制度竞争，尽全力提升复议公正性和公信力，否则公众就会用脚投票，抛弃复议。弱化复议双被告制度“极有可能会削弱复议机关在政府内部的政治地位。欠缺败诉负担的复议机关，非但自己会缺乏政治压力，同时也不会引起政府分管领导的关注，会沦为一个可有可无的机构”。同样地，如果复议机关长期无人关注，复议案件寥寥无几，在资源分配中一定会陷入被动。由此，复议机关提升自身存在价值的努力就可成为复议公正的动力。如果复议公正的品牌树立，在案件资源的争夺中司法公正也会得到提升，复议与诉讼良性竞争局面就会形成。除了有利于提升公正性，上述做法还会使复议和诉讼真正错位发展，充分发挥两者各自独特优势，满足公众不同层面需求。当下行政复议广受诟病的一点就是复议机关为避免在诉讼中败诉，全面参照诉讼，导致复议和诉讼高度同质化。如果复议和诉讼只能二选一，那么复议将从诉讼中解放出来，真正发挥其独特优势。

以上方案很少被讨论，原因在于该方案似乎违反司法最终原则，其实不然。首先，复议受案范围可以也应当广于诉讼，那么凡是复议受理的不属于诉讼受案范围的案件都只能止步于复议，但这并不违反司法最终原则。其次，复议与诉讼二选一在现有制度中并不罕见，比如新《行政复议法》第26条。最后，复议与诉讼二选一的核心是尊重相对人选择权，并未剥夺相对人诉权，因此不违反司法最终原则。相比之下，复议前置普遍化倒好像是侵犯了相对人选择权，在复议改革尚未达到预期效果的情况下，强推复议前置可能会加重相关主体的负担。新《行政复议法》第23 条的实施效果值得关注。

结语

新《行政复议法》虽已颁布，但反思和讨论不应停止。新法虽经几易其稿，但面对同大多数立法一样复杂的利益格局，其内在逻辑并不清晰，制度呈现也存在分裂。新法虽短时期不会再修改，但解释工作仍应基于内在逻辑进行，对偏离内在逻辑的制度分裂也应观察其实践效果，以为之后的改革奠定基础。行政复议要实现主渠道定位，就不应以司法化为目标，而应强化其区别于司法的独特优势。提升复议公正性不能靠司法化改造，也不能仅靠复议双被告制度，而应从调动复议机关内部需求出发，激活复议与诉讼之间的良性制度竞争。当务之急是厘清行政复议改革思路，明确首要目标和不得不作出牺牲的目标，然后坚定不移、持之以恒地推进。