华泰 | 战略：东亚政治观察系列 - 日本政治的运作

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（来源：华泰证券研究所）

当前日本的政治制度是其战后在美国的主导下，结合日本国情的产物。1947年的“和平宪法”迄今一字未改，且日本首相虽更换频繁，但日本政治却保持了长期稳定。日本何以在短短数年内从在二战废墟中构建和演变出一套稳定运作、却又独具特色的政治制度？日本政治为何长期呈现一党优位的特征？近年来日本的政治生态又有哪些新的变化？本报告旨在揭示日本政治运作的规律并回答上述问题。

当前日本的政治制度是其战后在美国主导下，结合日本国情的产物。历经美国的占领和民主化改造、“55年体制”的形成与固化以及后续一系列有限的改革调整，日本政治总体基调不变，并伴有自民党一党优位、官僚主导、派阀政治的特性。当前日本政治体现出右倾趋势，代表性的例子是近来右翼民粹政党如“参政党”的崛起。

战后改造和“55年体制”奠定了当代日本政治的基调

战后由美国主导了日本的民主化改造，并在新制度中植入了英式政制特征、美式民主理想和盟国宣言精神。随后形成了所谓的“55年体制”，确立了自民党一党优位的政治格局，自民党开启长期执政，奠定了当代日本政治的基调。

日本政治架构：众议院为引擎，参议院为刹车

日本政治架构以象征天皇制为名，实为议会内阁制。国会掌采取两院制，其中众议院拥有主导权（如组阁、预算、终决法律），参议院可审议制衡，前者可视作日本政治的“引擎”，后者则起“刹车”作用。首相作为众议院多数党领袖掌握行政权，组建内阁施政并对国会负责；司法体系独立但最高法院行使违宪审查权时审慎克制。央地关系的实际运作中中央通过财权、事权和人事权节制地方，形成“三分自治、七分集权”格局。

政党格局：自民党收缩但优势仍存，在野党涣散、极右崛起

当前日本主要政党包括自民党、立宪民主党、日本维新会、公明党、国民民主党和参政党等。其中自民党长期占据优势地位，立场偏保守，以派阀政治运作选战、人事和政策，其一党优位格局几乎一以贯之，即便当前在两院失去多数，自民党仍是第一大党，政府仍由其主导；在野各党力量分散，立场相去甚远，无法形成稳定的反对联盟。最新参议院选举反映日本政治或将进一步右倾。极右翼民粹政党“参政党”在排外情绪和生活成本危机中由边缘走向主流视野。

风险提示：参议院选举后日本政治持续动荡，日本政治超预期极化。

正文

日本自二战结束后的政治重塑与体制演变

盟军占领与“和平宪法”诞生（1945-1952）

当前日本的政治制度是其战后在美国的主导下，结合日本国情的产物。1947年的“和平宪法”迄今一字未改，且日本首相虽更换频繁，但日本政治却保持了长期稳定。日本何以在短短数年内从在二战废墟中构建和演变出一套稳定运作、却又独具特色的政治制度？日本政治为何长期呈现一党优位的特征？近年来日本的政治生态又有哪些新的变化？本报告旨在揭示日本政治运作的规律并回答上述问题。

日本当代政治起源于战后盟军的占领与改造。1945年8月，日本宣布正式接受《波茨坦公告》，无条件投降，以美军为主的盟军随即开展对日占领。按《波茨坦公告》要求，麦克阿瑟领导的盟军总司令部（GHQ）开始对日实施“非军国主义化”和民主化改革。

在此过程中，GHQ和日本内阁就制宪问题展开博弈，最终在1947年实施《日本国宪法》（也称“和平宪法”）。具体过程如下：

——1945年占领日本后，麦克阿瑟要求日本政府自主修改旧的《明治宪法》。

——日本内阁在1946年2月8日提交“松本草案”，仅对旧宪法微调，保留天皇统治权和军队，未触及民主化核心。

——不满于日方提案，GHQ开始干预，其宪法草案在1946年2月13日发布，包括麦克阿瑟所提的三原则：1）重塑天皇角色，夺其实权，仅为国家象征；

2）全面放弃战争权；3）废止封建制度，实现民主化，此外还引入人权保障以及赋予女性选举权。

——GHQ强势态度引发日本内阁不满，时任亲美派日相吉田茂甚而讥讽GHQ是“Go Home Quickly”的缩写。不过日方在GHQ面前谈判余地有限。其中一个有限的成功是日方对两院制的坚持。GHQ起初出于集中权力、清除旧制、快速改革的需求，计划采用一院制这一更“纯粹”的民主形式。但日方坚持保留旧有的两院制架构，一是制度惯性使然，二是考虑权力制衡和审慎立法。[footnoteRef:2]经磋商，GHQ保留了国会两院制架构，但两院皆由选举产生。1946年3月4–5日，双方展开通宵谈判，日本内阁最终接受GHQ调整后版本。

——1946年11月3日，日本议会通过新宪法。

——1947年5月3日，新宪法正式施行，确立了国会主权、议会内阁制和司法独立架构。

新宪法以国民主权、和平主义、尊重基本人权、议会内阁制、象征天皇制等作为核心原则，一举奠定了战后日本政治制度。就其制度特征而言，新日本政制可谓天皇制包装下的英式内阁制翻版代议政体，并带有美式民主理想和盟国诸项宣言的鲜明印记。

随着民主化改造的迅速落地，日本于1951年在美签订《旧金山和约》和《日本国与美利坚合众国之间的安全保障条约》，次年和约生效，正式终止战争状态，恢复了日本主权。《日本国与美利坚合众国之间的安全保障条约》同步生效，但初版安保条约更像是战败国对战胜国的无条件服从。随着亚太方向冷战态势的变化，以及日本经济的复苏和日本国内反美情绪的上升。美日于1960年订立新的《日本国和美利坚合众国共同合作及安全保障条约》，明确了共同防御义务，奠定了战后美日同盟的坚实基础。

“55年体制”的形成与固化（1955-1993）

战后日本政治的第二个关键节点是“55年体制”的形成，即1955年自由民主党成立（自由党、民主党合并为自民党），社会党（后为社会民主党）成为最大在野党。

大体过程是，在战后民主化改革背景下，日本政党政治恢复，工人运动高涨，社会党势力增强并率先实现其内部左右两派的统一，倒逼日本保守政治势力合流，自民党作为保守派联盟成立，从而实现“保守-革新对决”（日语“保革対決”）格局。不过自民党-社会党议席比例始终维持在2:1左右，社会党政权更迭无望。该格局也被批为“沆瀣一气”（日语“なれ合い”）的体制。

该体制一经形成，便稳固运行近四十年，后续调整比较有限。可以说，“55年体制”奠定了当代日本政治的基调，并伴有几个鲜明特征：一是自民党长期执政，一党优位。二是保守-革新对立，如何对待再分配以及美日安保同盟等是经典对立轴线。三是官僚主导决策，伴随稳定政治环境，以通产省和大藏省为核心（前者长期负责产业规划指导，后者掌控财税预算），精英官僚深度参与并形成“发展型国家”治理模式。四是派阀政治，即自民党内部派系林立，党总裁/首相选举和政策资源分配围绕派阀平衡展开。

“55年体制”长期持续，主要有内外两点原因：内因是日本战后经济高速增长赋予了整套体制以绩效合法性，使执政的保守联盟长期压制革新派，外因是美国在冷战格局下的战略需求，美国希望日本成为对抗苏联等左翼势力的桥头堡，因而支持由亲美的自民党长期主政的稳定体制。

然而，这套稳固体制在促成经济发展的同时，也逐步固化并遗留了诸多问题，比如政治腐败频发、政策僵化等等。外部环境方面，随着冷战结束，美国对日态度也产生了微妙变化，一方面不再担忧左翼势力抬头，另一方面自1980年代以来，美日贸易摩擦频发，美国转而期待日本深化政治变革。

“55年体制”的崩溃与政治重组（1993-2009）

在日本经济陷入停滞、自民党接连爆出腐败丑闻后，自民党分裂下野，细川护熙联合政府成立，由非自民党主导的八党派联合政权终结了“55年体制”。

为革除弊病，联合政府主要进行了两场关键改革：

一是选举制度改革（1994年），废除中选区制，改用“小选区+比例代表”并行制，核心目标是减少派阀影响，增加政权轮替可能。

二是行政改革（1996年），通过强化首相权力、内阁扩权、省厅重组（重组中央部委）以及公务员制度改革，意图克服官僚主导。

不过，实际改革效果较为有限。日本政党格局也在该阶段发生了变化：自民党短暂下野后迅速回归主导地位，一党优位延续；社会党与自民党的罕见联合（1994–96）背离了其原有立场，令支持者失望，社会党瓦解，新党不断涌现又分化组合。结果是政权轮替昙花一现，官僚影响力相对下降但根基仍在，自民党可依靠与其他小党（如公明党）联合维持执政。

民主党的执政实验与震荡（2009-2012）

因经济停滞、不满情绪与民主党崛起，自民党在2009年再次下台。由多党合并而成的民主党（中左）提出“政治主导”“削减官僚”“福祉强化”等改革主张，获得广泛支持，并在2009年8月31日的众议院选举大胜，实现了真正意义上的政权轮替。然而，民主党上台后的执政表现却令选民失望，民主党难以兑现其选前承诺的多项政策，而且主要因2011年东日本大地震和福岛核电站事故应对不力，以及提高消费税举措，引发民意强烈反弹，最后不得不下野。

可以说，民主党的上台打破了自民党神话，但其执政过程也暴露了新兴政党治理能力不足的问题，日本随即再度回归自民党执政。

自民党回归长期稳定执政（2012至今）

此后日本自民党一党优位格局继续固化：在野党力量分散，难以整合；自民+公明联盟长期执政，因而有“新55年体制”的说法。制度上，小选区制、财团/官僚体系以及组织选民机制并行支撑着自民党的一党优位格局。

简言之，战后的外部干预促成了日本民主化改造，成为日本当代政治的起源；“55年体制”的形成确立了自民党一党优位、保革分野的稳固特性，并伴随着官僚主导和派阀政治特性，奠定了当代日本政治的基调；该体制的稳固、固化伴随了日本的兴衰，后续几经变革，总体优化调整比较有限。

当代日本的政治架构

作为象征的天皇

日本采取象征天皇制，实际是“国民主权”下的君主立宪制。其政体是效仿英国政制的议会内阁制，施行三权分立。天皇在民主改造后成为虚位元首，实权掌握在国会和内阁手中。

立法机构（国会）

日本国会由参众两院组成。其中众议院掌握实质立法主导权，众议院多数党可组建政府，对预算案、条约批准和内阁不信任案具有优先权，每届任期4年，可提前解散。参议院对法案有复审权，但须服从众议院终决，主要发挥稳定制衡、监督审议作用，每届任期6年，每3年改选一半，不可解散。

两相比较，众议院权力更大，若两院意见冲突，众议院可凭2/3多数强行通过；如果说众议院是立法的“引擎”，那么参议院则起“刹车”作用，可制衡众议院立法。两院制安排是战后日本对美坚持的结果，一方面考虑到政制传统的延续，战前贵族院经民主改造成为今天的参议院，另一方面也是旨在防止政策因政府更迭而激烈波动。

行政机构（内阁）

众议院中的多数党受命组阁。内阁形成需要两步：首先由国会在议员中指名首相（实为众议院多数党领袖）；再由首相任命国务大臣（阁僚），半数以上须是国会议员。内阁对国会负责，若众议院通过不信任案，内阁要么总体辞职，要么解散众议院重新选举。

司法机构（裁判所）

日本司法体系包括最高法院、高等法院、地方法院、家庭法院与简易法院，以司法独立为核心原则。其中，最高法院是终审法院，且有违宪审查权，但通常保持“低调”，避免与国会或内阁冲突，反映其保守审慎的司法传统。法官由内阁提名、经天皇认证后任命。

央地关系与地方自治

宪法保障地方自治，地方上的都道府县和市町村皆有选举产生的议会和行政首长。不过央地关系实际上是“三分自治”，中央可通过税收、事务、人事干预地方。

当前日本的主要政党及其政治主张

当前日本主要政党图谱如下：

其中，自民党长期一党优位，立场偏保守，注重经济发展、强化安保和传统价值观。自民党以派阀政治为鲜明特征，派阀功能包括：选举筹资、人事晋升、政策研究、扶持盟友争夺首相位置等。近年来自民党主要派阀情况如下：

综合来看，自民党一党优位的基本格局几乎一以贯之，难以撼动，即便当前在两院失去多数，自民党仍是第一大党，政府仍由其主导；在野各党力量分散，立场相去甚远，几乎不可能形成稳定的反对联盟。

具体可看当前日本各党在众议院、参议院选举席位分布情况：自民党-公明党执政联盟已经在两院失去绝对多数的优势地位，但依旧达到相对多数，并保持了对政府的主导权；在野党在两院得到多数，但是各党立场难以统一，无法实现对执政联盟稳定一致的反抗；右翼民粹小党“参政党”在最近的参议院选举中一举成为政坛新锐；尽管朝小野大，自民党优势地位还在。

2025年7月20日的日本参议院选举也反映了一些日本政治的新动向，即出现了右倾趋势。代表性的例子是在2020年疫情期间成立的“参政党”，该党在此次参议院选举中获得了14个席位。该党主张“日本优先”，提出修改宪法、强化天皇中心地位，持反全球化、反移民、反精英立场。在本次选举期间，参政党从排外情绪与生活成本危机中获利，出人意料地由边缘走向主流视野之中。参政党的崛起反映出选民对传统执政党失望不满，愿尝试非主流的政治力量，这或许也是全球性的保守右翼民粹政治风潮在日本的回响。