“援助转贸易”，美对非政策发生转变？

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7月9日，美国总统特朗普（左一）在白宫与非洲国家领导人共进午餐期间接受媒体提问。 （视觉中国）

本报驻美国特约记者 戴润芝 本报驻埃及特派记者 黄培昭 本报记者 陆泽楠 徐嘉彤

编者的话：近日，美国和非洲之间的两场活动引发关注。7月9日，美国总统特朗普在白宫举办“小型非洲峰会”，接待了来自加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔5个非洲国家的总统，并在开场致辞中称，美对非政策“正在从援助转为贸易”。此前两周，第17届美非商业峰会在非洲西南部国家安哥拉举行，汇聚了1500多名来自美非的代表。有分析认为，这些动态可能意味着美国试图与非洲构建更“平衡互利”的关系，而不再是美对非单方面援助。但是，这一尝试面临的障碍很大。美国的签证禁令、关税威胁和居高临下的态度都引发了非洲的质疑声音——这会不会又是一次“新瓶装旧酒”的“现代殖民剧场演出”？

“和平与对等”背后的“矿产赌博”

“特朗普认为，参加午宴的每个国家代表都主动提供了进行经济投资合作的机会。”一位知情人士在谈及7月9日的“小型非洲峰会”时对美国《纽约时报》透露说，美国政府邀请非洲国家参会的目的是与其达成协议，帮助美国获得更多关键矿产，并“应对中国对非洲大陆影响力的增长”。

此前，6月27日，特朗普政府斡旋刚果（金）与卢旺达签署和平协议。但土耳其阿纳多卢通讯社刊文称，与其说这是一份真正的“和平协议”，不如说它是一次“矿产赌博”。报道援引专家的话分析称，如果不解决潜在的社会经济和政治问题，任何矿产协议都不可能带来持久的和平。

从乌克兰到非洲，美国追求矿产资源的目标没有改变。复旦大学美国研究中心副主任信强接受《环球时报》记者采访时分析称，和拜登政府一样，特朗普政府同样高度关注关键矿产供应链。信强分析称，美国这样做至少有两个层面的战略意图：第一是加强对关键矿产供应链的影响力和主导权，以此保持自身工业经济实力，因为矿产是重要的工业原材料，是新兴产业的“血液”；第二是试图防止中国影响力进一步上升，美国对华挑起关税战时在稀土方面“吃了亏”，所以更加注重对稀土等关键矿物的控制权。

据了解，受邀参加“小型非洲峰会”的5个非洲国家都是西非沿海国家，且拥有丰富的自然资源，除了黄金、钻石之外，更是拥有对于制造锂离子电池、电子元件等至关重要的锂、锰、钴、稀土等。比如，据路透社报道，加蓬拥有世界上最大的锰矿床，并且也是世界上主要的锰矿石出口国。利比里亚今年1月宣布在境内发现一批重要矿产，包括铀、锂、钴、锰等多种关键矿产，据称将吸引30亿美元的外国投资。塞内加尔的采矿业近些年取得较快发展，其矿物出口目前以黄金、锆石为主，但该国也拥有铜、镍、铬等矿产资源。

在峰会前后，有的美国企业已经开始与有关国家达成协议。据利比里亚《每日观察家报》7月4日报道，利比里亚政府与美国矿业公司伊凡霍大西洋公司签署协议，允许后者未来25年通过利比里亚铁路和港口运输几内亚高品质铁矿石。在峰会期间，美国国际发展金融公司还与加拿大千禧钾肥集团签署协议，计划向后者提供5亿美元融资开发加蓬巴尼奥钾盐矿。

长期关注非洲问题的北京外国语大学国际关系学院教授宋微对《环球时报》记者表示，特朗普主观上希望美非关系走向一种所谓的“对等”，即从非洲单方面获得美国的支持转变为非洲用矿产去换取所需的投资，这呈现出“交易型外交”的特点。宋微认为，美国从未将非洲视为发展伙伴。发达国家对欠发达国家应该承担道义上的责任并予以后者支持，但美国支持非洲仅出于其对矿产和价值观输出的需求，根本目的是借此提高自身在大国博弈中的竞争力。

谈及特朗普政府下一步可能如何加速在非布局，信强提出3点分析：第一，美国政府会扩大同非洲有矿国家的贸易往来，提供优惠政策、军事保护，同时提升对非洲国家的影响力，争取拿下矿产开采权；第二，美国政府会要求非洲国家对中国加大矿业投资限制，以此遏制中国；第三，美国政府会进一步渲染“债务陷阱论”“经济掠夺论”等抹黑中国的论调，然后再伙同盟友对中国影响力进行削弱。

“贸易，而非援助”不是新概念

这不是美国首次透露出对非政策“援助转贸易”的想法。今年5月，美国国务院非洲事务局高级官员菲特雷尔访问西非时公布了美国“商业外交”战略，强调“贸易，而非援助”口号，被美媒形容为“特朗普政府非洲政策的核心内容”。菲特雷尔提出了6项关键行动，其中包括确定“商业外交”为美国驻非洲大使的核心责任；支持与非洲政府协调的市场改革，实施改革的国家将成为美国投资的主要对象；推进基础设施项目，推动经济增长并吸引私人资本。

“‘贸易，而非援助’不是一个新概念。”国际发展新闻网站Devex报道称。据美国《外交政策》报道，该口号诞生于二战结束后，最开始的含义是呼吁终止对欧洲的战后援助。在1964年首届联合国贸易和发展会议上，阿根廷经济学家普雷维什呼吁建立更公平的世界经济秩序。他认为，发展中国家面临结构性劣势，需要获得富裕国家市场的优惠准入。随后的几十年间，该口号逐渐被美国政策制定者采用。

美国对非洲援助已有70多年的历史。冷战时期，美国外交政策的核心是遏制社会主义阵营国家的影响力，美非关系同样围绕这一目标而构建。1949年，时任美国总统杜鲁门提出“第四点计划”，开启了美对非援助。随着1961年美国国际开发署（USAID）的成立，该机构成为美在非进行人道主义援助和宣传美国价值观的主要推进者。

冷战结束后，美国的援助模式受到越来越多的质疑。1993年，时任总统克林顿称“贸易协定比导弹更重要”。2000年通过的《非洲增长与机会法案》（AGOA）就体现了“贸易，而非援助”理念，该法案允许符合条件的非洲国家以免税方式进入美国市场，但同时要求非洲国家遵守不断变化的政治和经济改革政策。

此后，美国多届政府采取“援助+贸易”双轨策略。小布什总统2001年说：“要确保我们与非洲大陆进行自由公平的贸易。”他同时也启动了颇具规模的援助计划，如2003年的“总统防治艾滋病紧急救援计划”（PEPFAR）。2004年，“美国千年挑战公司”成立，以“自由民主”为口号，将援助与政治挂钩。2013年，奥巴马政府发起“电力非洲”倡议。

特朗普2017年首次上台后，意图大幅削减对非援助，还对非洲国家表现出轻视态度，遭到后者批评。不过，在此期间，为遏制中国和俄罗斯在非洲不断增强的影响力，特朗普推出“新非洲策略”及“繁荣非洲”倡议，并成立了上文提到的美国国际发展金融公司。拜登总统上台后，推动该公司向洛比托走廊项目投入了5.53亿美元资金，这一800英里长、连接刚果（金）、赞比亚和安哥拉至大西洋港口的铁路项目被美国视为同中国在非洲的“基建项目竞争”。

特朗普开启第二个总统任期后，局势又出现新变化。《纽约时报》刊文称：“特朗普打破了数十年来美国参与非洲事务的诸多准则：缩减USAID项目规模，实施关税政策，威胁与数十个非洲国家的自由贸易机制，放宽美国企业与外国伙伴开展业务时的反腐败标准。”特朗普7月15日还表示，他计划对包括非洲国家在内的“小国”征收超过10%的关税。

在布什政府时期负责非洲事务的美国助理国务卿弗雷泽日前对美国政府的做法提出质问：“你削减援助，拆除项目，还进行关税霸凌。但随后你又要说，‘（请你们）欢迎美国企业，而且要以优惠的方式欢迎美国企业’。是吗？”

美“商业外交”只是“象征性承诺”？

在6月下旬举行的第17届美非商业峰会上，非盟委员会主席优素福批评了美国对非采取的一系列不公平做法，而对于这些问题美方一直没有明确回答。谈到大量非洲国家的公民无法顺利获得美国签证、非洲国家普遍面临美国关税威胁时，优素福感叹道：“非美之间如何发展贸易呢……我们不接受旅行禁令，不接受同世贸组织规定毫不相关的关税！”

尼日利亚外交部长图加尔表示：“西非希望与美国达成协议，但签证禁令已成为真正的障碍。”据《纽约时报》报道，即便是在参与“小型非洲峰会”的5个非洲国家中，截至目前，也只有几内亚比绍一国尚未受到签证与旅行限制的影响。

从非洲国家领导人的表态来看，他们一方面对美国的设想表示欢迎，但另一方面也在观望，期待美方能有更实际的举措。利比里亚总统博阿凯在会晤后表示：“我们对峰会的成果充满乐观，并重申利比里亚致力于区域稳定、民主治理和包容性经济增长。”加蓬总统恩圭马则强调，希望美国在绿色转型、能源投资和矿产开发方面加大对加蓬的投入。他对特朗普表示：“我们不是贫穷国家。就原材料而言，我们是富裕国家。但我们需要合作伙伴支持我们，帮助我们开发这些资源。欢迎你们来投资。否则，可能会有其他国家来代替你们。”

一些未受邀的非洲国家发出批评声音。阿尔及利亚裔作家达赫尚在半岛电视台网站撰文批评此次“小型非洲峰会”是一次“现代殖民剧场”的演出。他写道：“特朗普在开幕式上声称5位非洲领导人代表整个非洲大陆，这本身就反映出美国对非洲的片面理解。”非洲媒体《青年非洲》刊文称，美国“商业外交”战略极具“选择性”，引发非盟内部不满，其他国家担心美国对非战略存在“分化”隐患。

利比里亚前公共工程部长居德·摩尔日前发表评论文章称，美国“商业外交”战略在概念设计和执行层面均面临严峻挑战。摩尔认为，该战略的设计“明显更偏向美国利益，而非推动互利共赢或支持非洲企业”。该战略没有提及今年将要到期的AGOA，反倒多次提及“（美对非）出口”，表明它很大程度上是一个单向贸易愿景。此外，特朗普叫停对非援助，而美国建筑公司大都不在非洲大陆上，那么谁来负责美方承诺的基础设施建设项目，这些项目是否只是“象征性承诺”，我们都不得而知。

摩尔在文章中称，许多非洲国家领导人注意到，美国提议的做法与当下中非经贸合作模式之间存在相似之处。他认为，美国在如何与非洲打交道的问题上正逐渐向中国靠拢，但其却缺乏支撑中国成功的关键要素——从建筑公司、铁路企业到银行和保险公司等全体系的国有企业支持。他认为，“商业外交”战略目前未能向非洲国家提出具体方案——既未提及扩大非洲进入美国市场的机会，也未提出新的融资机制，更未就如何提升非洲国家在关键矿物产业链中的增值问题（如帮助非洲进行深加工、产业升级等）作出任何承诺。南非政治评论员马拉拉也在美国彭博社刊文质疑称：“如果特朗普像过去的殖民者一样掠夺、把财富装满他的飞机然后离开，他将不会是非洲大陆的朋友。”