警惕“仲裁裁决”挑战二战后南海地区秩序安排

前言

近代以来的南海地区秩序演变可以按照时间线，粗略地以19世纪末20世纪初、20世纪30年代初和1945年第二次世界大战的结束，作为重要时间节点，划分为三个阶段。

现代南海秩序是第二次世界大战之后国际秩序的组成部分，中国依据国际安排接收南海诸岛、恢复行使主权，同时恢复基于长期历史实践形成的历史性权利。菲律宾“南海仲裁案”所谓裁决的浅层逻辑是幻想以现代国际法解构基于历史事实和战后安排的南海地区秩序，重新确定关于南海的领土和海洋权利分配。纵观国际体系的演变规律，地区秩序的“硬”调整往往是冲突和动乱的根源。事实也证实，所谓“仲裁裁决”加剧海上紧张局势，并正在酝酿一场更大的冲突。

陈相秒

中国南海研究院 南海历史文化研究所所长

华阳海洋研究中心 兼职研究员

本文已发表于 总台“南海之声”

正文篇幅约4200字，转载请注明原出处

当代南海地区秩序的由来 在西方主权概念和观念“东渐”东亚之前，南海地区秩序作为独特的东亚体系的一部分，强调鱼盐之利、舟楫之便，凸显共同利用、和谐共处。西班牙、荷兰、英国、法国、德国等海上强国将殖民主义触角伸向东亚之后，南海开始进入以竞争为主基调的崭新阶段。

大国竞争时期。19世纪末、20世纪初，伴随着南海岛礁的资源开发潜力（如鸟粪）和地缘政治价值因为大国竞争日渐加剧而凸显，英国、法国、日本等海上强国开始觊觎中国东沙群岛、西沙群岛及南沙群岛，特别是自然地理条件相对优越的西沙群岛晋卿岛、甘泉岛和南沙群岛太平岛等部分岛礁引起了殖民主义大国的兴趣，也引发了南海地区历史上第一次大国竞争浪潮。

殖民侵略时期。1930年法国武力占领南沙群岛南威岛及1933年法国宣布占领南沙群岛太平岛、安波沙洲、北子岛、南子岛、南钥岛、中业岛、鸿庥岛、西月岛，中国政府开始整治南海秩序，虽然因国力羸弱、忙于抗击日本的侵略而最终不得不暂时搁置，但通过由政府审定并发布南海诸岛各岛、礁、滩、沙名称及编印并公布《中国南海各岛屿图》，对南海诸岛的主权归属进行了确认。国际社会对此并无特别异议。

二战后安排。1939年日本非法占领西沙群岛和南沙群岛的部分岛礁。1945年战败投降之后，国际社会对有关南海诸岛的主权归属做出了安排。中国依据1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》，恢复对南海诸岛行使主权。《开罗宣言》载明，在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中国。在美国提供的6艘军舰的支持下，中国在1946年依据战后国际安排收复对南海诸岛主权。

与此同时，1947-1948年，中国政府向国际社会公布了标有南海断续线的《南海诸岛位置图》，再次确认了当时背景下中国的海洋权利范围。事实上，南海断续线并非创造中国在南海新的权利主张，而是中国依据历史和长期实践延续并确认在南海的事实性权利。

1951年9月《旧金山和约》称，日本政府放弃对南沙群岛与西沙群岛的一切权利、权利名义与要求。针对美国、法国等西方国家及日本故意模糊南海诸岛的主权归属，1951年中国政府发布《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》，指出《旧金山和约》草案故意规定日本放弃对南威岛和西沙群岛的一切权利而亦不提归还主权问题，中国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权，不论美英对日和约草案有无规定及如何规定，均不受任何影响。

美菲幻想以“裁决”解构战后秩序安排

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）并不解决领土争端，但“仲裁裁决”实质上是试图以现代国际法为南海领土调整主观地编辑一套完整但歪曲的叙事标准。“仲裁庭”认定除了赤瓜礁、永暑礁和华阳礁之外的其他南沙群岛岛礁无法产生领海，南海所有岛礁均无法主张延伸性水域。“仲裁庭”对南沙群岛部分岛礁自然状态下的法律地位做出了解释，但裁决结果指向几乎所有岛礁。作为南沙群岛自然状态下陆地面积最大的太平岛被裁决为无法主张专属经济区，这一点本身就耐人寻味。

美国和菲律宾在“裁决”出炉之后的政府声明当中确证了以裁决重构二战后关于南海领土安排的意图。“仲裁裁决”并未涉及曾母暗沙、万安滩等南沙群岛部分岛礁，但美国和菲律宾却以所谓“裁决”为包装，肆意对这些岛礁的主权归属做出了安排。

2020年7月13日，时任美国国务卿的蓬佩奥发表声明，称黄岩岛、美济礁和仁爱礁没有合法的领土主张，均属于菲律宾的主权和管辖权；万安滩和南康暗沙、北康暗沙分别属于越南和马来西亚，中国不能对曾母暗沙主张任何领土主权，赤裸裸地插手南海地区的领土分配。菲律宾小马科斯政府也是以“裁决”作为否认中国对南海部分岛礁主权主张的依据，对黄岩岛及仁爱礁、仙宾礁、鲎藤礁等南沙岛礁提出声索。

《公约》对历史性权利的描述并不清晰，但“仲裁庭”以“国际法至上主义”凌驾于“历史事实和实践”，通过望文生义式地解读国际海洋法和国际实践，将南海区域海洋权利进行了划分。“仲裁庭”对菲律宾有关诉求做出最终“裁决”，认定中国在南海基于断续线的资源开发历史性权利主张缺乏国际法基础。“仲裁庭”用现代的眼光片面、教条地审视历史性权利的内涵，以近乎荒谬的严苛标准审议中国人民在南海的发现、命名、开发、经营和有效管辖的长期、持续的历史实践事实，早已超越了对法律条件的忠实解释，本质上是在对《联合国海洋法公约》关于历史性权利的内容进行主观“再创造”。

通过对黄岩岛和南沙群岛部分岛礁法律地位、历史性权利的裁决，“仲裁裁决”以“剥洋葱”式的手法，从海洋管辖权入手，由外到内外，最终为“由海域主张决定岛礁领土归属”的叙事体系披上了法律的外衣，将海洋划界与领土主权归属的问题混为一谈，企图以此回避《公约》不处理领土主权的问题。美国和菲律宾试图利用“仲裁裁决”重建南海地区领土和海洋权利分配的秩序，打破了战后秩序安排。具有讽刺意味的是，美国是战后地区秩序构建的主要参与者，却反手“自我否定”，赤裸裸地将单方面的国家利益和意志凌驾于地区和平稳定的大局之上。

2024年4月，美日澳菲四国海军在西太举行联合演习（图自日媒）

所谓“裁决”给南海地区规则秩序带来三重危机

从“仲裁庭”公布所谓“裁决”已经过去九个年头。在这九年里，中国、菲律宾（杜特尔特政府时期）及地区其他国家为管控海上形势、维护南海局势可控和塑造“趋稳向好”态势付出了巨大的努力。从中菲南海问题双边磋商机制、中马加速启动海上问题双边对话机制，到“南海行为准则”磋商完成三读并进入关键阶段，中国和东盟国家为稳定南海形势做出的努力可以说比历史上任何时期都来的多。然而，“仲裁裁决”的冲击令这些加倍的努力最终都无济于事，南海形势“稳中有变”、暗流涌动，地区秩序重构正在酝酿一场难以预料的复杂危机。

“仲裁案”及“仲裁裁决”令基于国际法的国际秩序岌岌可危。以《联合国宪章》为核心的现代国际法体系是国际社会汲取了两次世界大战的深刻教训，为国际和平及安全而做出的国际安排。包括《公约》在内的国际立法实践从不同空间和领域规范了国家间的权利和行为，从而减少了国际秩序错乱带来的冲突甚至战争。但缺乏超国家权威机构的国际体系决定了国际法的维持更加强调公平、合理的重要性。

作为政治操弄的“仲裁案”和政治操弄结果的“裁决”给基于国际法的海洋秩序蒙上了一层厚厚的权力竞争的“污渍”。披着权力政治外衣、有悖于《公约》及其他相关国际法的“裁决”实质上是在损坏国际法体系本身的严肃性，挑战国际社会对于基于国际法秩序的信心，动摇国际规则秩序的根基。中国倘若遵守所谓“裁决”，那必然意味着接受了“权力政治凌驾于国际法之上”的事实，反之中国的“不接受、不参与、不承认”立场才是维护南海规则秩序的最好诠释。

领土和海洋区域的非法、不合理调整，加剧海上冲突甚至给爆发更大危机埋下了隐患。菲律宾等部分国家“言必称裁决”，将“仲裁裁决”等同于一切国际海洋法规则，并“以法的名义”在南海争议和敏感海域大搞单边行动。对包括《公约》在内的国际海洋法的不同法律解释本身并不可怕，可怕的是声索国一旦将裁决内化为国内立法的一部分，并试图据此有恃无恐地开展形式多样、变本加厉的单边行动，那么冲突甚至危机就不可避免。

2023年以来菲律宾小马科斯政府不满足于“打嘴炮”，开始以国内立法和海上现地实践“坐实”“仲裁裁决”。从通过《海洋区域法案》到对非法侵闯岛礁和登岛，菲律宾的单边行动无不是以所谓“裁决”背书。但菲律宾变本加厉单边行动在过去的两年里不仅令中菲关系再度陷入危机，双方在黄岩岛、仁爱礁、仙宾礁、铁线礁剑拔弩张的对峙和“猫捉老鼠”的游戏，从北到南形成了东亚潜在危机易发地带。越南与印尼的专属经济区划界协定，马来西亚、越南及菲律宾的单方面提起南海大陆架划界案，等等都与仲裁裁决有着莫大的关联，甚至“裁决”是导致这一系列局面的“元动因”。

但海上和海底的“圈地运动”酝酿的并不仅仅是一场“对簿公堂”的“唇枪舌战”，海洋权利秩序变革带来的将是一场暴风雨式的海上现地冲突。各方为了以实际存在强化主张而不得不采取必要巡航甚至军事行动，海上对峙引发的不测事件在所难免，而地区国家间关系、区域合作正面临一场影响深刻危机。

“裁决”制造地缘政治竞争新的冲突点。美国幕后操纵“南海仲裁案”，并不仅仅简单为了掏空中国在南海权利主张的法律基础，其根本用意是为重建美国所希望的地区规则秩序。这一规则秩序包括争端如何解决的程序性安排、海洋权利如何分配和岛礁主权归属的国际法解释。

美国希望透过“仲裁裁决”将中国可能控制南海通道和获取区域秩序主导权的可能性降到最低，但这也意味着中美在南海地区的竞争从军事权力的优势向规则主导权深入，地缘政治危机由此拉开序幕。一方面，美国为获取塑造南海地区规则的主导权，构建小多边安全合作机制；另一方面，美国还试图通过部署中程导弹系统、无人艇、扩大军事基地群等各种方式，维护“美国治下的规则”，这两方面始于仲裁裁决的安排将中美竞争推向了“新冷战”的边缘，给南海地区埋下了新的地缘政治竞争冲突的隐患。

“裁决”业已成为“过去式”，但是它产生的辐射性、破坏力远没有消去，已经成为折腾南海局势向好发展总体态势的“癌症”。为今之计，要想根除“裁决”对南海地区秩序构建的“遗毒”，重建国际社会对于基于国际法的南海地区秩序的信心，只有彻底将所谓“裁决”扔到历史的垃圾堆中，而中国与东盟国家需携手努力，共同修复被破坏了的地区秩序，让“南海之歌”重回和平、友谊、合作的主旋律。