1951年9月，美国如何背着中国，召开对日本媾和的"旧金山和会"？

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中国代表权问题让杜勒斯感到很棘手，由于美国与中共在朝鲜处于交战状态，选择让中共政权代表中国参加和约对美国来说是绝不可能的。但是，如果坚持以国民党政权与其他盟国一道来签署和约，以英国、印度为首的许多其他盟国很可能会因为反对而拒签和约。

杜勒斯当然明白国民党政权不能代表中国大陆。但是，不给国民党政权以参加和约的机会，又会使蒋介石鼓动其在议会的“中国帮”朋友，为参议院批准对日和约设置障碍，这同样可能使签署的和约在参议院通不过而搁浅。

由于很难同英国就此达成谅解，美国决定把皮球抛给日本，让日本人自己来判断该选北京还是台北，这样可使英美在这个问题上的矛盾得到相对缓和。杜勒斯相信，为了主权，日本人是会满足美国人的愿望的。

1、日本的态度

赴伦敦之前，杜勒斯先致电在东京的西博德，告诉他美国在中国代表权问题上面临三种选择，即：

（1）由共产党政府签字：（2）由国民党政府与其他盟国政府同时或随后签字；（3）推迟到中国政局明朗化以后再签署（中日和约）。

美国比较倾向于第二种选择，但是，因为“这显然把国民党政府当作是有权代表亿万中国人讲话并对他们有约束力的政权”，很可能会遭到西欧与英联邦国家的反对不过，杜勒斯认为，“倘使国民政府在（盟国签约)之后、而在参议院批准之前在和约上签字，这在政治上比较容易接受”。

西博德将杜勒斯的指示转告了日本首相吉田茂。

1951年6月19日，日本外务次官井口贞夫告诉西博德，“日本政府无论如何都不愿由中共政权签字，基本上日本政府希望与国民政府媾和，它被认为值得日本支持。”

井口还表示，由国民党同时和单独签约是最好的选择方式；任何一个中国都不签字应是最后的选择，因为“不给国民政府以参加条约的机会，可能会过分延迟美国参议院对条约的批准”。

也就是说，日本政府保证会与国民政府而不是共产党政府媾和。这让杜勒斯在赴伦敦之前先吃了一颗定心丸。

2、英美达成媾和共识

加拿大政府曾提出，可否采取两个中国政府都不在和约上签字的方式，解决中国代表权问题，英美联合小组在华盛顿工作期间，杜勒斯曾经探问过英方代表有没有这种可能性。

实际上，由于预想到中国问题会发生僵持，英国新的外交大臣莫里逊很早也考虑过这种可能。

3月20日，莫里逊在刚就任后不久，便曾向英国内阁提出，在中国问题上英国有两种可能选择：

（1）中共虽应参加和约交涉，但只陈述见解；（2）如果美国不同意第一条，作为建设性妥协案，可以让两个中国政府都不签署条约，但是设加入条款，如果其他签字国一致同意，则承认中国加入条约；若不同意，则日本在和约签署之后，可以自行决定与哪个中国政府缔结两国间条约。

但英国在22日的内阁会议上否决了此提案，并最终于30日提出了与美国观点完全对立的第三个“备忘录”，而使两国在此问题上僵持。

在得到美国方面的试探性传信后，5月23日，莫里逊再次向内阁提议，在中国代表权问题上，英国可以根据加拿大提出的办法，两不签字，但设加入条款，以使中国有在以后加入和约的可能性。

由于杜勒斯访问在即，英国内阁经28、29日会议讨论，接受了莫里逊的这一建议，26月2日，杜勒斯到了伦敦。他需要同英国讨论的问题包括对日本再军备的限制，在日联合国资产的补偿与返还，日本在中立国与旧敌国资产的处理，以日本黄金储备作为赔偿以及有关冲绳，小笠原群岛的地位等等，最为重要，也是两国分歧最大的，是有关中国的问题，包括中国代表权以及对台湾的处理。

从6月4日开始的英美第一阶段的会谈相对顺利。在中国问题上，莫里逊根据英内阁决议，提出两个中国政府都不签署和约，但设“加入条款”，明确在有关各国同意的基础上，保留中国以后作为条约当事国参加和约的途径。

杜勒斯表示，如果国民政府不参加，和约很难在美国参议院获得通过。杜勒斯转而提出“两个中国的方式”，即两个中国均作为各自现实支配地域的政权代表参加和约签字。英方表示反对。

杜勒斯又提出三种选择方案：

（1）先前的提案；（2）让日中两国缔结与多国和约一体的两国间和约，由日本自由选择与哪个中国政权缔结；（3）和约按照现在所考虑的多国和约的形式，但两个中国都不签署；不设“加入条款”，与哪个中国政府缔结和约，由日本政府在主权恢复之后自由选择。

莫里逊认为第三种方案与英国的设想最接近，可以考虑接受。6月6日，杜勒斯与莫里逊就第三种方案达成了谅解。

杜勒斯立刻给艾奇逊打电报，以谈判取得进展相告。杜勒斯表示，英方已接受了他的提案，以两个中国都不在对日和会上签署多边条约作为正式的解决方案，但是日本可以在多边条约生效后的三年内（假设一年内日本和大多数远东委员会成员国议会都批准和约)，以多边和约为基本依据，与任何交战国单独签署双边和平条约。

杜勒斯认为“这将允许让日本决定它希望同哪个中国签约”，而他相信，日本将只会同台湾国民党政府媾和，但是，英方在6月7日傍晚的内阁会议上却否决了莫里逊与杜勒斯达成的上述谅解。

因为大多数内阁成员感到，让仍处于美国监护下的日本人来做自由选择，仅仅会“方便日本承认中华民国，并且实际上会屈服于美国让那个政府（台湾国民党政府）参加条约的要求”，英方提出一个新建议，即以英国同意美国对台湾问题的处理方案，作为美国同意英国关于中国代表权问题提案的交换条件。

如前所述，在台湾问题上，英国主张在条约中应明确规定，根据开罗宣言，台湾应交还给中国；但美国主张最好在和约中只表示日本放弃台湾主权，以便保持台湾现状。6月8日，英国首相艾德礼还告诉美国驻伦敦大使吉福德，“对让日本来决定其与中国的外交关系，盟国应该对其主权有所保留，应使其处于远东委员会小组的监督之下。”但杜勒斯拒绝做出任何让步，遂使伦敦谈判陷入僵局。

杜勒斯要飞赴巴黎三天，与法国人讨论有关对日和约的问题。行前，杜勒斯威胁英国内阁如果不接受6月6日的谅解方案，他将提前结束谈判。

杜勒斯的威胁起了重要作用，在11日的英国内阁会议上，莫里逊表示杜勒斯已经采取了主要步骤满足英国要求，极力劝说内阁同意杜勒斯的要求。他说，杜勒斯不让国民党共同签署多边和约，将使其自身会遭到本党（共和党）右派的猛烈抨击；而他感到杜勒斯也很同情英国，不会强迫日本与国民党在一起，因为杜勒斯实际上已经建议他让英国以自己的影响力。去打消日本与国民党合作的念头；而且杜勒斯本人还“以反蒋而著称”。

由于英国自身地位的衰落，需要美国的经济援助解决财政困难，加之又正卷入伊朗石油国有化纷争之中，在外交上确保对美协调非常重要。英国内阁最终做出了让步。当13日杜勒斯从巴黎回到伦敦后，他很高兴地看到英方已经做出了关键的妥协，不仅在中国问题上，也在台湾问题上。14日，在双方就联合备忘录的基本内容达成一致之后，圆满完成使命的杜勒斯离开了伦敦。

在6月19日的英美联合备忘录中显示，英美双方就中国代表权问题达成如下谅解：

（1）对日和会不邀请任何一个中国政府参加；（2）“日本将来对中国的态度”，将由“根据和约赋予了主权与独立地位的日本自身”来决定。关于台湾的地位，则表述为：“日本放弃台湾及澎湖列岛主权。和约本身并不决定这些岛屿的将来。”

除了中国问题之外，杜勒斯在伦敦的交涉还解决了英美其他一系列的分歧问题。在这些问题上，双方则各有妥协，英国对美国的妥协是，让日本保留琉球和小笠原群岛主权，不再要求对日本的再军备进行限制，不再要求以日本的黄金储备作为赔偿；美国也同意英国将日本在中立国和前敌国的资产移交国际红十字会，由其分配给在集中营遭受过日本折磨的盟军战俘，让日本退出国际清算银行，放弃在1919年刚果盆地条约中所取得的各项权利等等。

但是，由于中国问题最为重要，所以英国的让步也最为关键，对于英国来讲，在这一关键点上做出让步，实际上是再次无奈地承认英国在远东地位的衰落以及英国对日政策的失败。

3、旧金山和会的安排

伦敦之行使美国向召开对日和会的目标迈进了一大步，杜勒斯开始准备提出英美联合草案，但是，英美之间仍有一些残留的经济问题需要解决，包括是否和如何对日本航运、造船能力以及渔业活动进行限制等。这些问题连同美国在伦敦交涉中向英国作出的让步，也需要美国去与日本协商。

英国尤其关心航运问题，英国的造船和航运业界都强烈要求日本承认英国在战前日英通商航海条约中所拥有的沿岸航行权，希望英国船只在日本沿岸航行时无条件享受日本国民待遇，这一点杜勒斯在伦敦时根据国际法原则表示反对，英美双方未达成一致，但英国于6月21日召开的内阁会议仍然决定，英国要坚持把有关在航运问题上无条件享受日本国民待遇的条款，写入英美联合草案。

6月24日，阿里森作为公使访问东京，与日本政府就新的英美联合对日和约草案进行最后交涉，并讨论经五角大楼修订后的日美安全条约草案。

6月25日至7月2日，阿里森与国务院在东京的政治顾问西博德，同日本外务次官井口贞夫、条约局长西村熊雄进行了为期一周的会谈。6月26日，英国驻日代理克拉顿将英国政府对和约草案最后意见的“备忘录”交给阿里森。

“备忘录”中，英国撤回过去对日本造船能力进行限制的要求，但在航运问题上仍姿态强硬。杜勒斯对英国做出了妥协，为早日恢复主权，日方也最终接受了英国的所有条件，包括在伦敦交涉中提出的日本在中立国和前敌国资产的处理、日本在刚果盆地条约的权利以及渔业、航运等诸多方面。

但五角大楼又节外生枝。6月26日，参谋长联席会议主席布莱德雷提交了一份备忘录，要求就和约草案23条(b)进行修改。该条项规定，对日和约的生效需要得到主要对日占领国中过半数国家的批准，这些国家是澳大利亚、加拿大、新西兰、法国、印尼、荷兰、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、英国和美国，但如果日本交存其批准书9个月以内和约尚未生效，那么在日本交存批准书三年之内并通知日本和美国政府的情况下，和约便可以在批准国和日本之间生效。

五角大楼担心的仍然是在朝鲜战争结束以前，缔结和约会妨碍美国使用日本军事基地，要求修正的目的，是要明确美国掌握对和约生效的否决权。军方假设了和约能得到其他国家批准而不能得到美国参议院通过的情形，提出如果在日本交存其批准书9个月以内和约没有生效，在已经批准条约的国家与日本之间条约就不能不生效。

由于五角大楼的坚持，国务院只好将此问题提请总统裁决。考虑到与盟国重新交涉的困难，条约本身也满足了美国的军事要求，29日，杜鲁门在与艾奇逊、洛维特（作为马歇尔的代表）、布莱德雷开会讨论之后，决定支持国务院关于对日和约草案的立场。7月3日，杜鲁门批准了英美联合和约草案。

联合草案确立之后，接下来便须确定开会地点。对日和会召开的地点最初有几种选择，包括东京、旧金山、华盛顿、檀香山等。自提出对日媾和以来，麦克阿瑟一直希望对日和会在东京召开，并由他本人来主持。由于麦克阿瑟在日本的特殊地位，在其被解职以前，东京一直是最可能的候选地。4月中旬麦克阿瑟被解职后，杜勒斯在访问东京时和日本首相吉田专门讨论了这个问题。吉田仍然希望和会在东京召开，并表示届时他本人可以作为日本代表团的首席代表。

经过反复权衡，美国放弃了在东京开会的打算，决定把会议地点选在美国西海岸的太平洋沿岸城市旧金山。7月5日，杜勒斯将美国的决定向吉田作了通报。日本政府则希望在联合草案公布之前有关在第6条(b)中加入遣送日本军人回国的规定得到认可。

7月12日，英美公布对日和约联合草案。7月20日，英美作为联合发起国，向49个国家发出参加对日和会的正式邀请。和会召开的时间是9月4日至8日，地点在美国的旧金山。按照英美的事先约定，中华人民共和国和台湾的国民党政权都没有被邀请。

阿里森在东京时还同日方讨论了经五角大楼修订后的日美安全条约。参谋长联席会议一直对2月杜勒斯同日方谈判的安全条约内容不满意，要求修订。

五角大楼要求修订的内容主要有：

（1）希望加入所谓的“极东条款”，即为了“维持极（远）东国际和平与安全”，在日本驻屯的美军不仅可以在日本受到外部武力进攻时保障日本的安全，而且还可以用于更加广泛的目的。西博德在交给日方条约案文时表示，这主要是为了明确“在日本以外的朝鲜如果发生事变时在日本的美军是否调动”；（2）2月谈判的安全条约草案中承认，美军驻留日本的目的是要在日本受到外部攻击时保障其安全，五角大楼不愿承诺此义务，要求修正为“可以用于日本安全保障的目的”；（3）要求加入没有美国方面的事先同意，禁止第三国的军用飞机在日本领空通过的条款。

日本首相吉田茂同意了五角大楼的要求，外务省对条文本身作了些文字上的修改，日美安全条约的正式文本在8月25日也最终确定。

（正文完）

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