抗战回望35︱《江苏省江南两年来政情述要》：“为政不难，为政于战时则难，为政于战时之前方则更难”

今年是抗日战争胜利暨世界反法西斯战争胜利80周年，澎湃新闻·私家历史与抗战文献数据平台合作，推出“抗战回望”系列，选取抗战期间的报纸、图书、日记等史料加以介绍，希冀带领读者前往历史现场，触碰抗战时中国军民的精神与生活。

本文介绍《江苏省江南两年来政情述要（民国二十八年一月至二十九年十二月）》一书，反映江苏省政府江南行署的敌后抗战与施政。

抗日战争全面爆发后，国民政府治下有“省政府行署”的设置，最开始为各省省政府自行设立行署与各类类似性质的机构，不久后国民政府行政院颁布《战区各省省政府设置行署通则》对行署的地位加以确认——“各省当时所已经设立类似行署的组织均依次改组而取得了法律的根据，而其他各省也纷纷请求在适当地区成立行署”。其中规定，行署是为了“增进地方行政效率，适应战区情况”而设立的，就职权上来说，是“在所辖区域内代行省政府职权，以省政府主席名义行文时，由行署主任副署”。

江南行署下辖各县及其分类（1940）

对于行署的设立，陈之迈指出：“在抗战期间，敌军侵入，若干省份因战事的关系而形成割裂的局面，交通梗塞，使得省政府不能有效地监督指挥其全省境地内的各县。这种情形尤以沿江的省份为显著，因为敌人暂时控制了长江，而若干省份一部分在江南，一部分在江北，指挥遂极为不便。”江南行署自然是最符合陈之迈论述的一例。

《战区各省省政府设置行署条例》（1944）

抗战全面爆发后，国民政府西迁，而江苏省政府及其下辖各厅、处则北迁淮阴。1938年7月，顾祝同（时任第三战区司令长官与江苏省政府主席）于安徽省设立江苏省政府江南办事处。后因江苏省政府江南办事处“范围较小，不易推行”，1939年元旦成立江苏省政府江南行署（为行政院出台设立省政府行署的法令以前自行设置的），冷欣（时任第三战区第二游击区总指挥）任主任。

关于江南行署的大致情况，冷欣称“江南所处环境之艰苦，地方情况之复杂，与一切政务推行之困难，在全国各游击区域中，可谓无出其右”。江南行署下辖二十六县，“东起上海，西迄旧都（南京），重要城镇及交通线，多为敌伪纵横盘踞，其整个县境在我方军力控制下者，惟溧阳一县而已”。

《修正江苏省政府江南行署组织暂行规程》中规定，江苏省政府江南行署是江苏省政府为了“便利抗战时期就近处理江南一切政务”而设立的，下辖管辖地内“所有江南各行政督察专员公署兼区保安司令部，各县政府暨地方团队，及直属于省政府或各厅、处之机关”，在辖区内以江苏省政府名义发布命令，与国民政府所设的行署基本别无二致。江南行署驻地位于安徽屯溪。

《江苏省江南两年来政情述要（民国二十八年一月至二十九年十二月）》一书出版于1941年，书名由冷欣题写。该书封面左上角印有“机密”二字，同时未注明该书的作者与出版社，可见该书为一内部出版物。全书分为县行政、自治、保甲、动员及组训、积谷、禁烟、救济事业、抚恤及褒扬、锄奸工作、赋税、省县预算、会计及金库、地方金融、地方教育行政、学校教育、社会教育、教育经费、编审、经济斗争、统制食粮、增进生产、举办农贷、合作事业、交通通讯、水利、地方武力这些部分，可谓包罗万象了。下文将就相关部分择要说明，主要针对江南行署的行政与抗日斗争部分。

《江苏省江南各区县常备队战时短期教育起居日课时间表》

对于江南行署施政环境的复杂，冷欣在书前的弁言中指出：“为政不难，为政于战时则难，为政于战时之前方则更难。”具体而言，为政于战时之前方之难体现在如下几点上：

一、敌伪不时窜扰，环境遂时有变迁，预定之策划，不能从容措施。

二、据点密布，交通梗阻，政情之下传上达，悉多所扞格。

三、兵燹以后，典章册籍，散失殆尽，兴废继绝，无轨范可循。

四、奸伪及非法组织，以谰言日肆簧惑，民性渐失其淳笃，宽则入玩法犹豫之途，严则有驱如鱼雀之虑。

五、地方贤达，作避秦计，多流亡异地，各级机构，致叹才难。

六、农村及市镇，遭轰炸焚杀劫掠，经济破产，财源枯竭，政费支绌。

因此，江南行署经过一年的建设后，仍仅仅是“凡百政务，粗具规模，仍未纳入正轨”。冷欣所承认的这一点在后面的叙述中即可看出。

值得一提的是，为了方便行政，1939年，江南行署下辖各区行政督察专员公署与各县县政府亦设置行署，分别代行各区行政督察专员公署与各县县政府的职权。1940年1月，江苏省政府颁布《江苏省战时各区行政督察专员公署设置办事处办法》与《江苏省战时各县县政府设置办事处办法》，故而前设的各行政督察专员公署与县政府的行署则撤销，而另行设置办事处，这应当是配合行政院将行署合法化与正式化的举措，亦即避免行署之间的相互混淆。

《各县受训人员籍贯及人数统计表》

在保甲方面，江南行署首先着手的工作即是修订保甲章则，因为“从前所订之各项保甲章则，用之于战前则相宜，用之于战时则颇形凿枘，盖战时情形与平时迥乎不同，适用于平时者，多不能适用于战时，平时举办保甲，以安定社会、充实自卫力量为主旨，战时举办保甲，则应以组织民众、团结力量、统一意志、协同抗敌为主旨”。

修订的内容有许多，值得注意的有如下两点：一、修正联保连坐切结——“从前联保连坐切结，所应连坐者，以为‘匪’纵‘匪’通‘匪’为限，现为防止奸伪活动，于切结内加入勾结汉奸一项，如联保各户内发现有勾结汉奸者，联保各户，均应连坐，又从前规定联保各户以不得少于五户为限制，现修正为同甲联保，以期整饬”。

二、改订保甲规约——“从前规定之保甲规约举例，仅注重于自治、自卫各事项，现为配合军事，于该规约内，加入侦查、防范汉奸及敌谍事项，不贩卖敌货、使用伪钞事项，优待出征军人家属事项，破坏敌伪铁道、公路及电线、其他工事事项，提倡国民兵役、工役事项，救护难民、侨民事项”。

就这两条改变来说，无疑是为了适应战时的需要，尽管能在多大的程度上来实行则很难说。就其中的联保连坐切结来说，中共的抗日根据地，在一些形势复杂，敌我等各类武装纵横交错的地方，仍然不得不接受甚至是支持“两面政权”之存在，江南行署在这里所定下的严厉的保甲制度到底能落实到何种程度，也就不难想见了。

《忠烈事迹调查表》

在策反工作方面，江南行署制定了《策动伪组织反正办法》九条与《伪组织人员反正奖励办法》五条，将这一工作分为两个方面，分别为外层策动与潜入策动。外层策动为“制订印刷品，宣扬中央不究既往之德意及来归后之奖励，分寄各附逆人员，促其幡然悔悟，并对参加伪组织人员之亲友，阐扬抗建精神，敷陈附逆利害，激发其天良，使其从旁策动，至附逆人员之直系亲属，令其移居我军后方，优加管待，以便招致来归”。这一方法，亦为中共所熟稔。

潜入策动方面，该书则应当是为了保密，不敢形诸印刷品上而“从略”。至于策反工作的具体成果，该书则称“一年以来，反正者尚非少数，其姓名亦从略”，自然也是出于保密需要。

《江苏省江南各县二年来锄除奸伪调查表》

赋税方面，该书分为整顿田赋、契税与其他税收进行说明，由于对于田赋的整顿最能够反映江南行署在当地的统治与进取的实态，本文仅就其中的田赋部分进行介绍。江南行署治下各地，自沦陷以来，停征了三年，而原有的土地册串亦损失许多。于是，江南行署制定了《各县田赋册串暂行保管办法》，命令下辖各县切实整理、保管田赋册串。

而后，随着国军次第收复宜兴、溧阳与高淳三县，部分县份国军的游击武装亦逐渐恢复，相应的，恢复行政以后，各县的开支则自然不断增长。因此，以“江南连年丰稔，三载蠲缓，民力已纾”为由，江南行署从1940年开始复征宜兴、溧阳与高淳三县1939年的田赋，至于这三县1940年的田赋则递缓；青浦、松江、金山、南汇、奉贤、川沙、上海、宝山、嘉定等九个县份则“以环境特殊，未能启征”，自然是因为日军控制严密；而溧水、金坛、江宁、丹阳、句容、江阴、武进、吴江、吴县、无锡、常熟、昆山、太仓等县，则依照1939年国民政府行政院颁布的《战区土地租税减免及耕地荒废救济暂行办法》中规定的“沦陷地方经过克复，或为我游击武力控制能行使政权之地区”的土地赋税与附加税“应予减征，以不超过原税额百分之五十为原则”，按照原税额实际征收这些县份五成的田赋。

《战区土地租税减免及耕地荒废救济暂行办法》

这样看，实际上江南行署则是依照法律允许的最高限度对这十余个县份来征收赋税的。但是，新收复且一直处于敌我拉锯战之中的宜兴、溧阳与高淳三县却依照原有田赋的全额进行征收，则未必合乎这一法律的规定。可见江南行署在实际执行法律中仍有相当大的变通，在特殊环境下，这一变通未尝不能理解，只是对于往往要向多股政治势力缴纳田赋与饱经战乱的当地人民来说，则又是平添了一层重负。

也正是因为如此，江南行署的这一举措能在多大程度上落实，便又是一个疑问了——1940年江南行署的预算中，可获得这些县份上缴的田赋七十万元。但结果是，镇江、丹阳、江宁、句容等县“以原有田赋册籍完全损失，敌伪又时常袭据，举办征收，极为困难，颇多中途停办”，惟有宜兴、溧阳、高淳、金坛、溧水这几个县份可以征收，最终全年实收田赋五十余万元。

纵观全书，该书在缕述江南行署的施政当中，一方面是在有些地方语焉不详，或是隐去相关事实，或是隐去具体的人名、地名与数字，应当是出于保密考虑，尚可以理解；而另一方面，则许多地方都是大谈江南行署的制度设计与规划，却无法告诉读者这些举措是否能够落到实处，收到多少成效，这两方面缺憾多少限制了这本书的价值。

但是，从另一个角度上来说，这两点缺憾又反映出江南行署在当地的施政成效，至少在这本书出版的1941年以前，是十分有限的，其施政成效基本是集中于国军主要控制的几个县份，否则不会在图表与文字说明上如此缺失。也正是因为江南行署的施政效果十分有限，故而今日所能见到的相关史料，相对其他敌后地区来说也更少，因此，这本书的价值也从中凸显出来。

《江苏省江南各区县常备队战时短期教育全期学术科时间配当表》

在这本书的编撰前后，江南行署下辖地区的日军开始猛然增兵，汪伪政权也开始厉行清乡，江南行署的命运自然益形岌岌可危。毕竟，无论江南行署及其下辖各行政督察专员公署政府与县政府如何努力，没有武力的支撑，终是“皮之不存，毛将焉附”。同样的道理，相较行政部分较多的语焉不详，该书在叙述地方武装的收编、组织、整训与战果方面则较为翔实，亦折射出了江南行署在行政成果上的缺失。

《江苏省江南各区县常备队战时短期教育术科基准表》

回到开头，冷欣在弁言中所说的“为政不难”显然只能代表他个人的看法，否则许多人所认为的，南京国民政府治下十年的许多地方行政糜烂，更有时人认为“当县长要有三个‘万’的本领，即是‘万死’、‘万恶’、‘万能’”，这些岂不是成了无的放矢？联系到他在战前基本没有任何实质上的地方行政工作经历，而一直投身军队，地方工作经历的缺失也许正能解释他的这一刻板印象的产生。

抗战军兴，地方行政往往围绕着军队的需求而展开，至于前方与敌后的地方政权则舍军队而无以维系，许多如同冷欣一样此前全无地方施政经历的军人得以主政一方，而未必不会带有冷欣这样的既有偏见。有关军人从政，后世评价褒贬不一，并早在战时就有不少非议，而“军政分离”的呼声则高涨。对于军人从政这一现象，本文无法作出任何评价，不过希望可以通过对于军人从政的这一具体案例的说明，来为对这一现象的评判提供一些线索。