二战后，美国为何没建立亚太版"北约"？真相：只因双边条约更划算

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五角大楼最关心的是对日媾和后，在远东和西太平洋地区的防御问题。国家安全委员会在1949年底的NSC48/2中确定了在远东地区进行集体安全防御安排的基本原则。菲律宾、台湾、澳大利亚等出于不同的目的，对此都很关心。

1950年3月，为推进对日媾和，国务院准备以亚洲大陆之外的各岛国（地区）组建太平洋集体安全防御体制，建立有如太平洋版北大西洋公约的太平洋协定，但是，太平洋协定的构想本身在美国政府内部引起很多争议，其问题的关键有二，一是军方不愿意在太平洋进行像对北约国家那样的安全承诺，二是参议院也不可能批准这样的条约。

朝鲜战争爆发后，华盛顿感到远东“实际上面临共产主义威胁”，有必要重新考虑在这一地区订立某种地区安全协定，于是又重新对太平洋协定产生兴趣。杜勒斯相信，这样的协定可以更好地解决日本重新武装的问题，既让日本感到有重新武装的义务，又使太平洋各盟国不至于感到日本重新武装会成为难以控制的威胁。

在杜勒斯出行前，1951年1月10日杜鲁门总统对其授权的一个重要方面，便是与有关各国就这一问题进行谈判磋商。

1、太平洋协定的试探

在东京，杜勒斯分别同吉田以及英国驻东京的首席外交代表盖斯康因讨论了这个问题，由于参加集体安全体制涉及各国以自己的武装为集体安全作贡献，而吉田显然不愿迅速和大规模重新武装，只想寄希望于日美安全条约搭上美国的便车，靠美国保障其对外安全。

因此，在杜勒斯谈到这一问题时，吉田明显地回避。同盖斯康因的会谈也不顺利。在东京的西博德报告说，盖斯康因强烈反对把英国排除在外，也反对协定只包括亚洲大陆之外的国家，杜勒斯设想的安全协定只包括日本、菲律宾、澳大利亚、新西兰，最多再加上印度尼西亚，但英国希望建立一个广泛的太平洋集体安全体制，至少应该把英国在香港和马来亚的殖民地纳入集体安全保障范围内，不单包括菲律宾、澳大利亚、新西兰、印尼等岛国，也应包括泰国、缅甸等大陆国家，否则这样的协定会诱发共产国家对亚洲大陆各国的侵略。

但是，美国却不愿承担如此广泛的义务，而且杜勒斯担心这样一来条约本身就会变成殖民体系的延续，从而完全改变美国的初衷。杜勒斯后来告诉李奇微将军，“如果你让英国进来，你必须让法国还有荷兰进来一这就会成为殖民地协定了。”

在杜勒斯看来，太平洋安全防御的关键只在于美国和日本，它们是“太平洋唯一重要的力量之源，我们是现实的，他们是潜在的。”

——只要这两国在和约和安全条款上达成一致，“其他次要的太平洋国家将会得到安全，并且会迟早正式或非正式地认可那个协定”。

2月11日，杜勒斯离开东京之后，分别访问了马尼拉、堪培拉和惠灵顿，与菲、澳、新等国就对日和约与安全问题进行了讨论协商。事与愿违，杜勒斯发现几乎所有在美国计划之内的国家也都对美国的太平洋协定不感兴趣。

在马尼拉，菲律宾人最关心的是日本的战争赔偿问题。菲律宾人要求日本赔偿的战争损失高达80亿美元。他们对安全问题并不感到紧迫，因为美菲双方已经在1947年签署了军事基地协定，他们很清楚，即便没有太平洋安全条约，美国也会对菲律宾进行防卫，菲律宾总统奎雷诺虽然对建立“太平洋同盟”非常热情，但主要关心的还是因此能从美国获得更多的援助；并且如果要建立这样的协定，他希望把台湾也包括在内，因为他和蒋介石已经就此进行过协商。

但台湾的问题太麻烦，根本不在杜勒斯太平洋协定的计划范围之内。

澳大利亚和新西兰既反对和日本纳入同一个条约内，也不愿意承担对菲律宾的义务。澳、新两国公众强烈的反日情绪，给杜勒斯留下了深刻印象，两国对“来自北方”的“共产主义威胁”并不太在意，却担心“日本军国主义复活的威胁”，并因此反对日本重新武装，要求对日本的工业能力进行限制。

两国政府方面表示，公众对加入任何包括了日本的协定深恶痛绝，若顺从美国则无疑政治自杀。

新独立的印尼准备在东西方冲突中保持不结盟中立。印尼政府宣布要奉行独立自主的外交政策，他们承认了北京政府，当然反对美国的整个计划。

上述情况使杜勒斯迅速意识到，他必须对太平洋协定作出重大变动。

2、单独条约的尝试

在访问堪培拉时，杜勒斯便决定放弃太平洋协定了。他设想与澳大利亚、新西兰谈判一个三边安全条约，以此来消除这两个国家对日本重新武装的恐惧，使其同意美国宽大的对日媾和条件，同时也现实地解决建立太平洋集体安全防御体系的问题。

2月15日至18日，杜勒斯在堪培拉和澳、新两国外长经过4天的艰苦谈判，终于就《澳、新、美安全条约》即《ANZUS条约》达成了初步一致。

由于通过条约获得美国的安全保障承诺，澳、新两国都撤回了限制日本重新武装的要求。杜勒斯于2月19日在悉尼发表了一则声明，表示对日和约中将不会包含禁止日本重新武装的条款。

后经三方的进一步协调，《ANZUS条约》草案在4月18日公布。此后又经美国军方的修改和与澳、新两国的进一步协商，最终于9月1日正式签订，成为旧金山条约体系的一个组成部分与菲律宾签订《美菲相互安全防御条约》颇费周折。

由于有美菲军事基地协定，最初美国并没有想与菲律宾再签订一个防御条约。但是菲律宾人对日本战争赔偿要求的强烈超乎杜勒斯的想象。杜勒斯原本确信，只要将来能从美国获得足够的援助，菲律宾对赔偿和对和约安全条款的任何反对都能够被克服。

但菲律宾人坚决不愿放弃赔偿要求，使得杜勒斯在回到华盛顿后不得不考虑对和约的赔偿条款进行修正，并为此在和约草案中专门增设了有关服务赔偿的内容。

为了缓和与菲律宾人在赔偿问题上的矛盾，驻菲大使柯文建议杜勒斯与菲律宾签订一个相互安全协定，为了确保菲律宾不会因为赔偿问题拒绝参加对日和会，美国在原有的基地协定的基础上，于8月底与菲律宾签订了《美菲相互安全防御条约》。

这样一来，最初设想的以美国和一系列太平洋岛国参加的太平洋协定，变成了三个连锁的双边和多边安全条约、即《日美安全条约》、《美菲相互安全防御条约》和《ANZUS条约》这三个条约一起，构成了美国在太平洋安全防御的初步安排，并满足了军方为对日媾和附加的对太平洋安全防御的基本要求。

在这三个连锁的条约中，《日美安全条约》是最重要的，它通过美国军队驻留日本，一方面为日本提供安全保障，防止日本遭到来自苏联的渗透和攻击；另一方面，则以此形成美国在亚太地区安全防御的关键，并确保美国在远东和太平洋的主导地位另外两个条约则相对松散。

《ANZUS条约》规定缔约各方在领上完整或政治独立受到威胁时，唯一明确的义务仅为“一起协商”；只有当面临武装侵略时，各方才宣誓采取行动，但所采取的行动也不必是军事反应。与之相对，《北大西洋公约》的规定是，缔约国在面临武装侵略时，各国有立即采取军事反应的义务。

与北约相比，美国在《ANZUS条约》中所承诺的义务也显然要少很多。因此，《ANZUS条约》并没有完全满足澳新两国希望建立强有力军事同盟的要求，《美菲相互安全条约》则更为简单，条约本身只是将美菲原有的双边关系以条约的形式确定下来，它给菲律宾人的安全保障甚至还不如《ANZUS条约》。

但是，显然美国不愿承诺在太平洋地区使用武装部队，因为不仅军方反对这样做，而且这样的条约也得不到美国参议院的批准，批评家们说，这样的条约除了能保证美国按自己意愿行事之外，不能保证别的，不过，两条约的谈判本身是和对日和约的谈判连接在一起的，这有助于美国同三国政府在对日和约上达成谅解，某种意义上，它们最大的作用，就像斯科恩伯格所说，是保证了对日和约将不会为日本工业及其军队的重新武装设置任何限制，也不会提供任何（盟国）所期望的形式和数量的赔偿。

换言之，它们保证了美国所设计的对日和约获得这些国家的认可和通过。

3、对英国的分化

1951年2月25日，杜勒斯结束了一个月的巡回访问，回到了华盛顿，3月1日，他在哥伦比亚广播电台做了一个演讲，公开宣布了美国在对日和约中所要追求的基本目标，这些目标包括使日本重新成为国际社会平等一员、给日本进入世界和经济自立的机会、鼓励日本与西方之间密切的文化联系以及给日本以安全保障等。

之后，杜勒斯着手准备新的对日和约草案。3月23日，融合了杜勒斯远东之行的想法和建议的新草案公布，美国希望将其作为迅速解决对日和约问题的基础，英美就对日媾和问题的分歧由于设想苏联不会参加媾和，中国问题又悬而未决，美国必须重视同英国的合作、与英国的交涉成为对日和会召开之前，杜勒斯需要解决的一个最重要问题。

1月初，在为谈判对日和约和太平洋安全条约而出访亚太各国之前，杜勒斯就提醒艾奇逊，英国正在设计对日和约，寻求在媾和中取得主动权，英联邦在远东委员会13个成员国中占6个，英国远东政策的许多基本点也与美国不同，英联邦的建议将不会充分考虑美国在这个地区的重要利益。

不过，通过采取双边谈判的程序形式，美国已成功地利用了英联邦国家间的利益分歧，防止了英联邦国家的联合反对。

自七项原则公布后，英联邦在媾和问题上便发生了分裂：澳大利亚和新西兰主张对日媾和从严，限制日本工业能力和重新武装，印度、巴基斯坦、斯里兰卡却主张对日宽大；印度要求赔偿，其他国家对赔偿却不太关心；印度强烈要求中华人民共和国参加对日媾和，但澳大利亚、新西兰等则主张台湾政府代表中国。

自1950年9月22日丹宁从杜勒斯处获得美国关于对日媾和七项原则后，英国政府便加快了对媾和的准备工作12月，英国政府出台了三个关于对日媾和的基本文件，并于1951年年初在内阁通过，英国期望能够在英联邦伦敦会议上.对其进行讨论。但是，由于各国对媾和的要求各异，加之二战后大英帝国的衰落，英国在英联邦内的影响力急剧下降，使英联邦很难形成统-·意见对美国对日媾和产生关键影响。

美国提出有关建立太平洋集体安全防御体系的建议，使英联邦面临了又一次分裂，澳大利亚和新西兰对美国提议很感兴趣。尽管他们不愿与日本纳入同一安全条约，但却希望加入美国的太平洋安全体系：印度决心奉行不结盟政策，不卷入东西方冲突，不加入任何有强烈意识形态色彩的组织，巴基斯坦、锡兰（斯里兰卡）也与印度采取相似路线，反对太平洋协定。

英国自己也强烈反对太平洋协定，并于2月14日向美国政府正式表了态。但是，美国很快同澳大利亚和新西兰达成了协议，议定了作为替代太平洋协定的三边《ANZUS条约》。

基于自身地位的衰落，英国无力阻止澳大利亚和新西兰的背离之举。此后，英联邦便更难形成反对美国的统一意见。

英国当然有自己对媾和问题的考虑。总体上，如杜勒斯所言，英国考虑最多的是经济问题。由于对战前日本廉价商品的冲击记忆犹新，英国希望对日本经济有更多的限制，尤其是在纺织业和造船业。英国非常担心美国帮助日本经济进入东南亚，会破坏英国同东南亚传统的经济关系，因为英国和整个欧洲的经济都面临着巨额的美元逆差，需要通过对东南亚传统殖民地的贸易顺差来弥补，如果这种关系遭到破坏，会对英国经济产生严重后果。

但是，英国又无力阻止美国让日本进入东南亚，只能寄望于在对日和约中对日本进行限制，在中国代表权问题上，虽然英国对其在香港地位的担心是主要的考虑因素，但是，英国坚持必须由中华人民共和国代表中国参加对日媾和也有经济上的考虑。

因为一旦在台湾的国民党政府代表中国参加对日媾和，就意味着日本与大陆断交，切断中日传统贸易关系，也就意味着把日本送到东南亚与英国竞争。此外，英国还希望借此保持在远东地区的影响力。不过这一点完全取决于实力，英国是心有余而力不足。在这一地区，英联邦内有澳大利亚的挑战，外有美苏的强大压力，英国的无奈之境正如丘吉尔之言，“我万分悲痛地看到大英帝国地位的丧失和威望的陨落”。

英国的基本立场在1950年12月21日对美国七项原则的正式答复中便充分体现。英美双方的观点分歧在对日经济控制、台湾的处理、中国代表权以及安全防卫等问题上表现出来。杜勒斯在东京访问时也曾专门与英国驻东京代表盖斯康因交换过意见。对英国的各种关心，美国也事先做好了充分准备。

4、中国代表权的分歧

1951年3月9日，赫伯特·莫里逊取代多病的贝文担任英国外交大臣，英方工作节奏明显加快。12日，赶在美国新的对日和约草案形成之前，英国向美国提出了两份“备忘录”，分别关于对日媾和问题及日本安全与重新武装问题，重申英国的基本立场。

美国方面在14日向英国正式答复，强调美方立场。之后，杜勒斯派东北亚局局长阿里森赴伦敦，与英国方面进行协调。

但是，阿里森在伦敦的交涉并没有能解决所有的问题。3月23日，美国新的对日和约草案出台后，英国仍然坚持自己的看法，尤其针对中国问题。3月30日，英国向美国递交了第三份“备忘录”，专门强调英国对中国问题的立场，表示英方认为应该邀请中华人民共和国参加对日和会，日本也应该声明放弃对台湾主权，把台湾归还中国。

英国驻美大使奥利弗·弗兰克斯在将备忘录交给杜勒斯时强调了两点：

其一，英国与中华人民共和国有正式外交关系；其二，日本与中国大陆传统上有着密切的经济关系，最好不要割断。

4月5日，杜勒斯在华盛顿与英国驻美大使弗兰克斯进行了会谈，希望英国放弃在中国问题上的立场。但英国仍然在4月7日公布了自己的对日和约草案，英美草案的分歧反映在对中国问题的处理和一些具体政治经济条款上，重点是中国问题。

英国草案在序言里明确表示由中华人民共和国代表中国；与之相关的台湾处理问题，英国草案的第4条规定，日本应将台湾和澎湖割让中国，而美国草案仅要求日本放弃对台湾和澎湖的主权。其他具体问题的分歧包括英国要求确定不受欢迎的政治结社违法、在条文中明确日本军国主义对挑起战争的责任、削减日本的剩余造船能力、以日本的黄金储备作为赔偿、不应返还日本人在中立国和旧敌国的资产等等。

4月12日，杜勒斯、阿里森在华盛顿又与英国大使弗兰克斯等专门就中国问题进行了会谈。美国正式拒绝了英国对中国代表权和台湾处理问题上的立场。

美国表示：

(1)由于美国不承认中共政权，故不可能考虑邀请其参加；(2)开罗宣言里并没有指明台湾应该返还给中国，只是讲满洲、台湾、澎湖应交还给中华民国。由于中华民国的管辖范围发生变化，因此美国的意见是，在对日和约中只声明日本放弃对台湾、澎湖的全部权利。

杜勒斯和艾奇逊都认为英国邀请中国参加和谈的决定是无法解释的拖延战术。杜勒斯告诉弗兰克斯，英美关系在这个问题上正“严重偏离”，这简直犹如在前进道路上设置了两块巨大的障碍石，杜勒斯甚至威胁要以日美两国间的和约代替多国和约。

艾奇逊则直接对弗兰克斯讲，“只有美国和日本的力量后者潜在的存在于远东。日本现在基本上完蛋了，我们不得不加快脚步。我们不能因为只看到困难就止步。”

4月中旬，杜勒斯紧急访问了东京，最直接的原因是4月11日杜鲁门宣布解除麦克阿瑟朝鲜战场指挥官以及驻日盟军总司令的职务，并以李奇微中将取代之。

这是杜鲁门和麦克阿瑟之间长期冲突积累的结果。但是，由于麦克阿瑟在日本的威望，国务院非常担心此变动会影响整个远东政治局势的稳定，尤其是可能破坏美国对日媾和的努力。杜勒斯因此再度被紧急派往东京，公开的使命是向日方保证，美国的政策不会因为麦克阿瑟离职而产生任何变化，以稳定日本人心。

杜勒斯于16日抵达东京，在日本停留了一星期，23日才离开。在日期间，杜勒斯不仅同吉田首相举行了两次会谈，确认美国对日媾和与安全保障的基本方针不变，而且两次发表公开讲话，向日本人作出公开保证。

23日，杜勒斯在对日本国际联盟协会的演说中强调，三项对日媾和的原则，即迅速、公正与集体安全保证下的和平，在美国拥有坚定的超党派支持，绝对不会因为盟总司令官的更换而有变化，而向日本表明这一点，正是他此行的使命。

在私下里，杜勒斯仍然对英美对日分歧感到担心，他询问盟总的政治顾问西博德，在必要情况下，如果没有英国，日本人是否也乐于缔结和约？西博德表示美国与英国的关系还没有糟糕到那一步。20日，日本政府交给杜勒斯一份名为“对英国对日和约的感想”的备忘录，表示日本政府认为英国是强制性媾和，强烈反对英国草案中关于赔偿、要求权等经济条款，言外之意，表态决心要追随美国。

4月25日，英国派了一个工作小组到华盛顿，与美国专家一起就对日和约事务层面的具体问题进行交涉。经过近10天的工作，到5月4日，联合小组终于出台了一个对日和约英美初步共同草案，但是，联合小组的工作并不包括中国代表权、台湾处理等政治决策性的问题，而且双方在经济和程序方面还存在着诸多不一致。

为了解决英美之间残存的分歧，尤其是处理中国问题，杜勒斯决定亲赴伦敦，以求打破最后的僵局。杜勒斯原定的赴英时间是5月21日至26日，但是英国外交部希望杜勒斯延期，理由是英方各种准备不足，而且外交部远东事务助理丹宁此期间也不在伦敦，杜勒斯赴英时间因此推迟到了6月初。

（正文完）

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