公安执法权应否“去地方化”？

影响公安执法公正性的首要难题，就是公安机关地方化。公安机关本应凭借其武装力量，维护国家与社会公共利益，严格执行国家法律法规，让警察权成为名副其实的“国家公器”。但现实是，公安机关隶属各级政府，人、财、物受同级党委政府掌控，只能服从其指令，丧失了独立性。近年来，虽公安机关业务上接受上级指导，且中央政法经费经转移支付拨付，一定程度上缓解了对同级政府的过度依附，然而行政隶属关系并无实质改变。这致使在地方党委政府与公众产生矛盾的案件中，公安机关常沦为维护地方利益的工具，失去了独立执法机关应有的品质。

自2014年起，为破解司法“地方化”困局，司法改革决策者积极作为，推出了一系列重大改革举措，像将省级以下法院、检察院的人财物收归省级统一管理，设置跨行政区划的法院与检察院，最高人民法院还设立了六个巡回法庭等，为解决“司法地方化”问题开辟了新路径。然而，公安体制作为司法体制重要一环，同样面临“执法地方化”难题。而且，公安机关负责人在政治地位上往往高于法院院长、检察院检察长，这使得公安机关的地方化问题可能进一步加剧“司法的地方化”。可见，解决公安执法的“地方化”问题，其意义与解决司法地方化问题不相上下，且极具迫切性。

在公安体制“去地方化”这一关键问题上，公安系统内部不乏有识之士早已敏锐地察觉到问题所在，并提出了一系列改革设想。依据警务专家的研究成果，公安体制改革首要任务是理清公安事权的划分。要对中央与地方公安机关的关系进行重新梳理与调整，将公安事权科学划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央与地方共有公安事权三部分。同时，在公安部和各省级公安厅局分别设立警务保障部门，明确中央警务事权由中央财政支付，地方公安事权由地方财政承担，中央与地方共有的公安事权则实行中央公安转移支付制度，还可探索县级公安经费由省级财政统一保障的制度。

警务专家‬提出‬将公安事权明确区分为中央事权和地方事权的‬观点‬‬极具启发意义，不可否认，其‬在一定程度上受到了联邦制国家将警察权划分为联邦警察权和各州警察权制度的启发。但中国是单一制国家，这种源于联邦制国家的制度安排能否“为我所用”‬呢？答案是肯定的。把公安事权区分为中央事权与地方事权，意味着要在公安体制中构建“中央公安机关”与“地方公安机关”两大体系。其中，“中央公安机关”由国务院直接管理，主体涵盖公安部及其派驻各地的分支机构；“地方公安机关”则由省级公安厅局主导，地市级和县级公安机关作为其派出机构，共同构成地方公安体系。

为实现公安执法权的“去地方化”，首要改革是构建强大统一的中央公安机关体系。除公安部外，可依据行政区划，在各省市区设立公安部特派员办公室，并借鉴最高人民法院巡回法庭模式，在全国划分若干区域设立六个公安指挥分中心，对辖区内公安部派出机构及人员统一管理。辖区内涉及全国性、跨省性或管辖不明的案件，均由指挥分中心协调办理，必要时可指挥相关省市区的警察力量。同时，公安部及其派出机构、人员的经费应由中央财政足额保障，并对各省市区公安特派员及大区指挥分中心人员实行定期轮换，避免其与地方因长期接触产生特定利益或利害关系。

解决公安执法的“地方化”问题，关键在于对地方公安机关的人、财、物等警务保障进行重新规划，并调整公安机关与同级党委政府的关系。鉴于公安机关的特殊性质，省级公安机关应承担起全省公安工作的统一领导职责，对地市级和县级公安机关的人、财、物实行省级统一管理。在财政上，除中央转移支付经费外，三级地方公安机关的其余经费均由省级公安机关报请省级财政统一拨付。人事安排上，地市级和县级公安机关负责人由省级公安机关提名，地方党委政府考核，同级人大常委会任命。