10万亿级化债举措，能否重塑地方经济格局？

2024年11月，我国通过了近年来力度最大的化债举措，地方政府债务限额增加6万亿元，从2024年开始连续五年每年安排8000亿元专项债券用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。此外，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。这一政策的出台，标志着化债工作正式成为经济刺激的重要抓手。

当前，我国正处于经济新旧动能转换的关键阶段，宏观经济面临内外部多重压力。2024年前三季度，我国社会固定资产投资增速为3.4%，整体增速放缓。地方政府的财力受限，大量财力被用于偿还债务利息，挤压了基础设施的投资空间，对经济增长速度形成制约。在此背景下，化债政策的推出不仅有助于降低地方政府债务的利息负担，减轻财政压力，还能腾出更多空间用于发展经济和保障民生。

政府债务的界定与现状

政府债务主要分为显性债务和隐性债务。显性债务简单来说，就是“明着借的钱”，是通过正规渠道如发行地方政府债券筹集的资金，具有明确的用途和偿还计划，纳入政府预算，信息透明且风险可控。隐性债务可以理解为“暗账”，相对于显性债务更为隐蔽，通常是通过地方融资平台、城投公司等渠道借入，虽未直接体现在政府预算中，但往往有政府的隐性担保。例如，某城投公司向银行借款用于市政工程建设，这笔贷款虽不在政府支出预算中，但一旦出现问题，政府仍需出面解决。

根据国务院的债务情况报告，截至2023年末，地方政府的显性债务余额为40.74万亿元，而隐性债务余额为14.3万亿元。如果看债务占GDP的比重，也就是负债率，我国政府的总体债务水平其实比很多发达国家要低，2023年底我国负债率为67.5%，日本接近250%、美国接近119%、G7国家平均政府负债率123%，虽然整体上我国的债务风险是可控的，但隐性债务的存在仍需引起高度重视。

政府债务化解的政策与思路变化

中央对地方政府债务管理存在几个重要的节点：

2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，首次对地方融资平台公司进行定义，并正式提出要开始清理和规范地方政府债务。

2014年新《预算法》正式修订实施后，当年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）提出，要规范地方政府举债机制，将地方政府债务纳入全口径预算管理，并且要落实债务偿还和风险防控责任。也就是“谁的孩子谁抱走”。

2017年7月的全国金融工作会议，提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”当月召开的中央政治局会议正式提出“隐性债务”这一概念，要求“有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。监管方向基本确定后，一系列针对地方政府债务管理的政策就开始先后出台。

最重要的几个政策是，2017年的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》和《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，分别针对传统违规举债融资行为、以及43号文之后的政府购买服务、PPP这两种新型违规举债模式进行严格规范；2018年财政部的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，则是从融资源头发力，规范金融机构对地方政府和国有企业投融资行为。

2018年下半年，中发〔2018〕27号文作为密件下发，同步下发的还有《地方政府隐性债务问责办法》，文件中再次明确和强调三个重要原则：1、坚持中央不救助原则；2、坚持党政同责；3、坚决实行穿透监管，建立地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。文件部署要求地方政府制定当地化解隐性债务的文件，正式拉开了地方政府化解隐性债务的工作大幕。

政策的不断出台与变化，也反映出了不同阶段，中央对地方化债工作重心的转变，在地方政府债务问题还没有特别突出的时期，化债基本靠地方自己解决，通过融资平台借钱发展基建，等经济发展起来，就可以靠卖地收入来还钱，这就是所谓的“以发展化债”。

到了2014年，随着《预算法》修订，地方政府被允许合法发行地方政府债券。地方债务管理开始变得更加规范和透明。那个时候，化债的思路是“开正门、堵后门”。允许地方政府通过发行债券来融资，同时限制地方融资平台搞违规举债。

从2018年开始，化债进入了“全域化治理”阶段。中央的目标更明确，就是要精准摸底，逐步把隐性债务显性化。像特殊再融资债券就是一个重要工具，专门用来帮助地方偿还隐性债务，降低利息压力，减轻地方的债务负担。同时，还推出了建制县化债试点、“全域无隐性债务”试点等等，让隐性债务的风险逐步受控。

而2024年推出的“10万亿化债方案”，可以说是近年来力度最大的一次，思路上也有几个很重要的转变：

第一，从应急处置到主动化解。以前的化债更多是“哪里出问题就解决哪里”。而这次明显是提前布局，更主动地去识别和消除债务风险。

第二，从点状排雷到整体除险。之前化债很多是针对个别地区、个别试点进行，但这次是全面覆盖，涉及范围更广。

第三，从单纯防风险到防风险和促发展并重。这次的化债方案不仅仅是为了解决债务问题，更重要的是腾出财政空间，用于支持经济发展和民生项目，可以说化债和发展是双管齐下。

政府债务化解路径与难点

地方政府化债的主要路径包括财政资金偿还、资产处置偿还、项目结转资金和经营收入偿还、转化为企业经营性债务、债务重组和展期、破产重整和清算这六种方式。然而，破产重整和清算的方式由于实施难度大，对地方政府信用影响较大，在目前已公布的各地化债方案中没有采用过这种方式。而转为企业经营性债务的方式则因对债务对应资产要求较高，实践操作难度大，使用较少。其他几种方式都是地方广泛在运用的手段。

在实际操作中，地方政府化债的有效路径主要集中在三个方面：一是利用地方政府自身资源，通过政府预算内资金偿债，或变现国有企业股权等存量资产；二是依靠金融机构，通过债务展期、降息或债务重组和置换；三是依靠上级政府帮扶，如发行特殊再融资置换债券，置换隐性债务，降低利息负担。

尽管化债路径清晰，但在实际操作中仍面临诸多难点。一是，地方债务总量庞大，短期内难以有效化解，尤其是部分基建项目如高铁、机场等，投入大、周期长、回报慢，短期内难以形成稳定的现金流用于偿债。二是，土地财政收入大幅下滑，进一步加剧了地方政府的偿债压力。以往地方政府依赖土地出让收入作为偿债“底气”，但当前房地产市场持续低迷，土地出让金锐减，使得地方财力捉襟见肘。三是，隐性债务分散于各类融资平台、信托产品和银行贷款中，结构复杂、缺乏透明，导致底数不清、管理难度大，全面清理和监管存在显著困难。四是，债务结构不合理，融资成本较高，资金用途与项目收益周期严重错配。

大量短期、高息融资被投入到周期较长、见效缓慢的基建项目中，收益尚未实现时即面临还本付息压力，不得不通过借新还旧的方式延续债务链条，形成恶性循环。最后，地方政府刚性支出比例高，可用于灵活调度偿债的财力有限，进一步压缩了化债操作的空间。虽然化债政策力度空前，但要真正缓解地方债务风险，仍需在优化债务结构、拓宽收入来源、健全制度机制等方面持续发力。

政府债务化解带来的新机遇

缓解地方财政压力，保障重点支出。通过债务置换，地方政府可以用低利率债券替换掉原来高成本的隐性债务，财政部预计五年内能节约6000亿元利息。这笔钱可以直接用来保障教育、医疗、基础设施建设等民生和关键领域的投入，稳定地方经济发展。

优化债务结构，降低债务风险。置换隐性债务意味着将原来分散、不透明的债务纳入显性化管理，提高债务的透明度和规范性。这有助于地方政府更好地控制债务风险，确保地方经济的稳定运行。

提振市场信心，改善营商环境。此次化债释放了一个重要信号：地方政府债务风险可控，中央支持化解地方债务。这将极大地提振市场和投资者信心。随着地方财政压力的减轻，地方政府不再需要通过乱收费、乱罚款等方式补充收入，这将优化营商环境，吸引更多民间资本进入市场。

促进经济内循环，扩大有效需求。通过腾出财政空间，这些资金可以用于基建项目和民生工程，直接扩大投资需求。同时，地方政府可以更灵活地安排财政资源，带动就业、提升消费，推动经济内循环良性发展，为实现高质量发展提供助力。

为未来发展赢得时间和空间。债务置换相当于通过“时间换空间”，延长了偿债周期，缓解了短期的流动性压力。地方政府可以集中精力谋发展，用这段时间推进经济结构调整、产业升级，提升区域经济的内生动力。

这次10万亿债务置换既是一次化解债务风险的“治标”之举，更是为未来经济发展“治本”打基础。

青矩技术的化债经验与优势

青矩技术股份有限公司作为一家专业的工程咨询公司，在政府化债领域积累了丰富的经验。自2018年中央要求地方政府开展化债工作以来，青矩技术深度参与了多轮债务置换实施，为多个地方政府提供了系统性的债务化解服务。

以中部某地级市为例，青矩技术通过“资产和债务打包市场化转让”的方式，成功化解了数百亿的高速公路隐性债务。同时，抓住政策窗口期，推动当地政府与最大债权人对接，实现了数十亿的债务置换，直接减少了10多亿的偿债压力。此外，青矩技术还协助地方政府申报隐性债务置换试点，争取到上百亿的置换债券额度，有效缓解了地方政府的短期债务压力。

青矩技术在化债领域的优势主要体现在专业性、执行力和快速响应能力。其团队不仅具备审计、财务、投融资等领域的专业能力，还涵盖了工程管理、政策研究等多个专业方向，能够为地方政府提供从债务摸底、分析、风险评估到化解方案实施的全方位服务。同时，青矩技术长期服务于国家部委、大型金融机构和多个地方政府，能够深刻理解政策要求及其地方化落地的具体差异，确保化债方案的科学性和可行性。