严重失信主体名单管理应遵循的原则——《严重失信主体名单管理的暂行规定（征求意见稿）》完善建议

作者|李晓波 李亚娟

责编|薛应军

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6月6日，国家金融监督管理总局发布《严重失信主体名单管理的暂行规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年7月5日。

《征求意见稿》共31条，对名单列入范围、严重失信主体的管理措施、名单的管理程序和信用修复机制等作了规定，进一步规范开展金融领域严重失信主体名单管理工作，维护金融市场良好秩序，遏制违法违规行为具有重要意义。

总体来看，《征求意见稿》亮点颇多，如审慎界定名单列入范围，明确将金融机构及其从业人员等主体受到金融监管总局或其派出机构行政处罚或监管强制措施，且性质特别恶劣、情节特别严重，严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的，列入严重失信主体名单；明确了对严重失信主体的管理措施，并严格规范名单管理程序，明确了列入名单满3年将移出名单并解除管理措施，规定了事先告知、异议处理等程序，充分保障相关主体知情权、申辩权等。但个别条款还缺乏明确性、区分度，可进一步完善。笔者认为，“严重失信主体名单管理”必须从保护“严重失信主体”权利出发，遵循明确性、差异性、正当程序和合宪性等原则。

遵循明确性原则

明确性原则要求法律规范必须尽可能明确，这包括权力范围和权利范围明确，以及权力行使和权利保护方式、程序和途径明确等。法律明确性，即要求行政机关一切行为必须有法律明确授权，严格按照法律规定的权力范围、方式、程序行使，以此保障相对人的权利。从这个角度看，《征求意见稿》个别条款明确性有待进一步提高。

例如，《征求意见稿》第二条规定的“性质特别恶劣、情节特别严重”条款；第二十四条规定的“情节严重”条款，过于原则笼统，没有规定细致的裁量基准，这会为执法人员留下过多的自由裁量空间，不利于保护相对人的权利。

坚持差异化原则

差异化原则是平等原则的重要内容。但平等原则不是对所有人一视同仁，而是对相同主体（群体）平等对待，即平等原则允许合理的差别对待，而禁止不合理的差别对待。平等原则要求在立法中尽可能避免“一刀切”规则，而要根据不同主体设置不同规则，体现一定的“区分度”。

从法律解释维度看，“严重失信”本身是一个含义不明确的概念，其含义阐明需要相应法律解释技术进行确定，且严重失信主体认定标准根据《征求意见稿》第四条和第五条的规定，本身就呈现一定的差异性。尤其是《征求意见稿》第五条规定还涉及“欺骗”“伪造”“欺诈”等主观方面的认定，这就增加了执法情况的复杂性。例如，“欺骗”的程度、对象、方式，以及是否出于本人意志等都是制定管理措施应考量的情节因素。

此外，《征求意见稿》第十四条还规定，国家金融监督管理总局及其派出机构对被列入严重失信主体名单的当事人，可以采取适当提高检查频次、不适用告知承诺制等基于诚信的管理措施等，但没有进行层次化考量，制定具有“梯度”的管理措施。

坚持正当程序原则

正当程序原则，要求行政机关基于公共利益目的进行的执法行为必须通过具体的程序来证实，行政机关作出的具体行政行为对相对人的权益产生影响时，必须在遵循公开原则、公正原则、参与原则、告知程序、说明理由程序、听取意见陈述程序和救济程序基础上，保护相对人程序性权利，这些权利包括知情权、通知权、陈述权、申辩权等。

《征求意见稿》第八条至第十三条对“严重失信主体名单管理”程序进行了规定。这些程序规定有利于人权保障、保护实体正义和推进过程公开等。但设计略显粗糙，具体包括：未能根据“严重失信主体名单管理”实际需要将处理程序分置为简易程度和普通程序；未能在决定书内容中规定救济措施的具体途径和期限（如《中华人民共和国行政处罚法》第五十九条第五款规定处罚决定书应当载明申请复议和提起诉讼的途径和期限）；一些关键性的程序缺乏，例如，“严重失信主体名单”的听证程序，“决定书”作出的期限（如，行政处罚法第六十条规定处罚决定自立案之日起90日内作出），“决定书”送达的期限（如，《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条规定当场交付，当事人不在场7日内送达）。尽管《征求意见稿》第十二条第三款规定具体送达程序未规定的，可以参照民事诉讼法规定执行，但对于这两种性质完全不同的程序参照执行是否妥当，值得商榷。

此外，《征求意见稿》第十七条规定，严重失信主体名单作出的行政决定被撤销、确认违法或者确认无效的，作出机构10个工作日内要作出撤销列入名单决定，并将相对人移出名单和解除相应的管理措施，但没有对作出错误决定的执法机构启动相应的追责程序。

秉承合宪性原则

严重失信主体名单管理制度的核心在于规范相关执法机构的执法行为，目的在于保障严重失信主体的权利。从这个意义上讲，《征求意见稿》要自动接受合宪性审查，以此确保与公民基本权利保护精神相统一。但是，《征求意见稿》部分条款的合宪性问题值得思考。例如，《征求意见稿》第二条规定，执法机关记录、共享、公示对列入严重失信主体的相关信息，这里对相关信息没有进行区分。从基本权利保护维度看，应正确区分哪些信息是与严重失信行为相关的信息，哪些是严重失信主体的个人隐私信息。前者基于与严重失信行为相关性是可以记录、共享、公示的，后者则属于宪法规定的人格尊严范畴，不属于记录、共享、公示的对象，理应受到严格标准的审查，类似的情况在第十五条也存在。《征求意见稿》第十五条规定，金融机构可以查询严重失信主体名单信息在相关金融业务中参考使用。这里的信息也应进行适当区分，对涉及人格尊严且与严重失信行为无关的信息，应不得进行查询。

从规范价值看，《征求意见稿》的出台对规范严重失信主体名单管理活动，强化信用监管和维护金融市场秩序，保护公众金融安全将发挥重要作用，但具体制度设计还可以进一步细化，从而进一步完善失信约束制度，构建诚信建设长效机制，依法保障公民权利有效实现。

本文为上海市哲学社会科学规划课题“健全保障宪法全面实施的程序机制研究”（项目编号：2023BFX007）的阶段性研究成果。

（作者单位：贵州财经大学法学院）