专业文章丨业主委员会成立过程中办事处指导工作边界研究

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（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

摘 要：本文旨在研究探讨业主委员会成立过程中，办事处的指导工作边界。通过分析相关法律法规，如《民法典》《物业管理条例》以及地方性法规，结合实际案例与住建部《业主大会和业主委员会指导规则》，明确办事处在业主委员会成立、运行及监督过程中的职责范围与行为界限，以保障业主自治权与行政指导的平衡，为社区治理提供法律依据与实务建议。

一、

引 言

随着城市化进程的加速，物业管理在社区治理中的重要性日益凸显。业主委员会作为业主自治的重要组织形式，其成立与运行对于维护业主权益、协调物业管理关系具有关键作用。办事处作为基层政府机构，在业主委员会的成立过程中承担着指导与监督的职责。然而，办事处的指导工作边界问题一直是实践中的争议焦点，明确这一边界对于保障业主自治权、规范办事处行政行为具有重要意义。

二、

办事处指导工作的法律依据

（一）《民法典》

《民法典》第二百七十七条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”这一条款明确了业主在物业管理中的自治主体地位，同时赋予了办事处对业主大会及业委会选举进行指导和协助的职责。需要强调的是，这种指导和协助是辅助性的，旨在帮助业主依法行使自治权利，而非对业主委员会的成立进行实质性的干预或控制。

（二）《物业管理条例》

《物业管理条例》第五条指出：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”该条例进一步细化了政府部门在物业管理中的监管职能，为办事处指导业主委员会的工作提供了更为具体的依据。

（三）地方性法规

不同地区根据自身实际情况制定了地方性物业管理法规。例如，《山东省物业管理条例》（2021修正）第六条明确规定：“街道办事处、乡（镇）人民政府负责组织、指导本辖区业主大会成立和业主委员会换届工作，监督业主大会和业主委员会依法履行职责，调解处理物业管理纠纷。社区居民委员会负责指导、监督业主大会、业主委员会依法开展业主自治管理，协助街道办事处、乡镇人民政府开展社区管理、社区服务中与物业管理有关的工作。” 这些地方性法规在遵循上位法的基础上，进一步明确了办事处在业主委员会成立及运行中的具体职责，使办事处的指导工作更具针对性和可操作性。

（四）住建部《业主大会和业主委员会指导规则》

该规则详细规定了业主大会和业主委员会的设立、运行及监督等内容，为办事处指导工作提供了具体的操作指南。例如，规则第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。” 规则还对筹备组的组建、候选人资格审查、会议程序监督、备案程序等方面作出了详细规定，为办事处在业主委员会成立过程中的指导工作提供了全面的规范。

三、

办事处指导工作的具体边界

（一）筹备阶段的指导

1、确认筹备条件 ：当已交付的专有部分面积超过建筑物总面积 50% 时，街道办有权要求建设单位报送筹备信息，协助业主启动首次业主大会筹备工作。例如，《金华市物业管理条例 2024 修正》第九条对此作出了明确规定，街道办事处需确认物业服务区域是否具备首次业主大会筹备条件，并指导成立筹备组，筹备组组长由街道办代表担任。但街道办在此阶段不得直接指定筹备组成员或干预业主代表的选举，只能参与筹备组组建、审核业主身份、监督投票程序等。

2、组织成立筹备组 ：依据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第九条，街道（乡镇）在收到业主提出筹备业主大会书面申请后 60 日内，应负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。第十条 首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。

（二）候选人资格审查

以《济南市物业管理条例》第三十一条为例，“业主委员会成员候选人名单由街道办事处、镇人民政府确定，并由筹备组在物业管理区域内公示候选人基本情况。”业主委员会成员候选人名单需由街道办事处确认并公示。街道办可审查候选人资格，如是否拖欠物业费、是否具备完全民事行为能力等，但不得以非法律依据（如 “不配合社区工作”）排除合法候选人。

（三）会议程序监督

办事处需确保业主大会召开程序合法，如通知方式、表决规则等，但不得干预表决结果。如在 [2024豫0103行初79号] 案中，法院指出办事处以 “业主大会未有效召开” 为由拒绝备案需举证，否则构成违法。这表明办事处对会议程序的监督应秉持客观、公正的态度，不得随意以程序问题为由否定业主大会的决议。

（四）备案审查

1、形式审查义务：根据《青海省物业管理条例》(2023修正）第三十四条，业委会需向办事处提交选举报告、议事规则等材料备案。办事处的审查限于材料是否齐全、选举程序是否表面合法，无权对业委会决议的实质内容（如选聘物业公司）进行干预。若业委会选举明显违反法定程序（如未达到 “双过半” 表决比例），办事处可要求补正或撤销备案。

2、备案的法律性质：备案属于“告知性备案”而非“审批”，业委会的合法性不依赖备案完成。如在 [2024豫0103行初79号] 案中，法院认定办事处拒绝备案的行为违法，因其未能证明业委会选举存在实质瑕疵。该案例中，办事处以 “业主大会未有效召开” 为由拒绝备案，被法院认定拒绝备案行为违法。此案凸显了办事处在备案审查工作中应遵循的边界，即不得随意以程序问题为由否定业主大会的决议，必须有充分的证据证明选举存在实质瑕疵才能作出拒绝备案的决定。

（五）履职监督

1、撤销违法违规决议 ：依据《民法典》第二百八十条，业委会决定侵害业主权益的，业主可请求法院撤销；办事处亦可依职权建议业委会纠正或报请主管部门处理。但办事处不得直接撤销业委会决议，仅能通过行政建议或调解方式介入。

2、调解物业纠纷 ：办事处可调解业委会与业主、物业公司之间的纠纷，但无权强制调解结果。在调解过程中，应遵循平等、自愿、合法的原则，充分尊重各方当事人的意愿，促进纠纷的妥善解决。

四、

办事处指导工作的禁止性边界

（一）不得干预业主自治决策

《北京市物业管理条例》（2024 修正）第三十七条明确，业主大会会议依法作出的决定，对本物业管理区域内的全体业主具有约束力。街道办不得以 “指导”名义否决业主大会决议（如选聘物业公司、使用维修资金），亦不得要求业委会修改议事规则。业主大会和业主委员会是业主自治的体现，街道办事处的指导工作应以保障其依法履职为核心，不得超越法律赋予的职责范围。

（二）不得替代业主委员会履职

业主委员会选聘物业服务企业属于业主共同决定事项，街道办无权直接干预。街道办可提供法律咨询或协调纠纷，但不得代行业主委员会职权（如直接与物业公司签订合同）。否则，可能构成越权行为，引发行政诉讼。

五、

法律风险提示

（一）越权干预的法律后果

若街道办超越法定指导边界（如擅自撤销业委会决议），可能被提起行政诉讼，依据《行政诉讼法》承担败诉风险。例如，在一些案例中，因街道办对业委会的决议进行不当干预，被业主或业委会起诉至法院，最终被判决撤销其行政行为，承担相应的法律责任。

（二）不作为的履职风险

若街道办未依法履行筹备指导、备案审查等职责，可能因行政不作为被业主投诉或问责。例如，当业主委员会因行政调整导致筹备资料未能交接时，街道办应当协助解决问题，而不是置之不理。否则，可能导致业主自治受阻，引发业主的不满和社会矛盾。

六、

实务操作建议

（一）明确 “指导非领导” 原则

办事处应避免介入业委会日常决策（如物业费标准、维修资金使用），仅对程序合法性提供指导。要充分尊重业主的自治权利，让业主委员会在法律框架内自主行使职权。

（二）完善备案审查流程

制定备案材料清单（如选举记录、议事规则），并公示审查标准，减少争议。在审查过程中，应严格按照法定程序和标准进行，确保备案工作的公开、公平、公正。

（三）建立协作机制

与房管部门、社区居委会分工协作。例如，房管部门处理业委会决议撤销，居委会协助调解纠纷。通过建立多部门的协作机制，形成工作合力，共同推动业主委员会的健康发展。

（四）制定《指导工作清单》

明确街道办可参与的环节（如筹备组组建、候选人审查）及禁止干预的事项（如业主大会表决内容），使工作人员清楚知晓指导工作的范围和界限，避免出现越权或不作为的情况。

（五）建立 “合规性审查” 机制

对业委会提交的备案材料、议事规则等，仅审查是否符合《物业管理条例》形式要求，不进行实质性内容干预。确保审查工作的合法性和规范性，避免因不当干预引发争议。

（六）开展 “双向培训”

对街道办工作人员培训法律边界，同时对业主委员会培训自治规则，减少因认知差异引发的冲突。通过培训提高双方的法律意识和工作能力，促进业主委员会与办事处的良性互动。

七、

结 论

综上所述，办事处在业主委员会成立过程中承担着重要的指导职责，但这一职责的行使必须严格遵循法律规定，明确边界。从法律依据来看，《民法典》《物业管理条例》以及地方性法规和住建部《业主大会和业主委员会指导规则》等都为办事处的指导工作提供了明确的框架和规范。在具体实践中，办事处的指导工作应集中在筹备阶段的组织协调、候选人资格审查、会议程序监督、备案审查以及履职监督等方面，同时要避免越权干预业主自治决策和替代业主委员会履职。通过明确指导边界，既能保障业主的自治权利，又能规范办事处的行政行为，促进社区物业管理的和谐发展。在未来的社区治理中，办事处应不断总结经验，完善指导工作机制，加强与业主委员会和其他相关部门的协作，共同构建良好的社区管理秩序。

作者介绍

陈 爽

北京市京师（郑州）律师事务所

实习律师