北京
农业项目用地是否必须转为建设用地？设施农用地备案缺失是否必然导致行政处罚？
某生态科技公司通过土地承包合同获得72亩集体土地，用于建设花卉温室大棚。行政机关以“未办理农用地转用审批”“非法占地”为由，对其处以66万元罚款并责令拆除、没收建筑。法院认定行政机关事实认定不清、程序违法，判决撤销处罚决定。
本案要重点关注以下问题：1.事实认定问题，行政机关未履行设施农用地性质审查义务。依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，设施农用地属于农用地范畴，无需办理转用审批，但需完成乡镇备案程序。本案中，行政机关仅以“未取得用地审批手续”为由处罚，却未审查涉案项目是否属于设施农业范畴。法院指出，乡镇政府已多次将企业列为农业示范项目并支持备案申请，行政机关未核实备案材料直接认定“非法占地”，属事实认定重大疏漏。2. 法律适用的“选择性忽视”，行政机关混淆“设施农用地”与“非农建设用地”管理规则。设施农用地的核心特征是“直接服务于农业生产”，其建设行为受特殊政策保护。涉案企业提交了科技部门立项文件、农业项目资金批复等证据，证明其温室大棚用于蝴蝶兰种苗培育，符合设施农业定义。行政机关却仅引用《土地管理法》第43条、第44条，未结合国土资发〔2014〕127号文件综合判断，属于片面适用法律。3. 程序违法的“连环陷阱”，行政机关未履行法定告知与纠错职责。根据国土资发〔2014〕127号文件，县级行政机关对设施农用地备案申请负有审查义务，若不符合条件应书面告知并督促整改。本案中，企业已向乡镇政府提交备案申请并获支持意见，但行政机关既未主动审查备案材料，也未在处罚前告知补正程序，直接作出“一刀切”处罚。法院认定，行政机关未给予企业补救机会，违反行政处罚法第三十条“事实不清不得处罚”的规定。
再次提醒各位企业，在项目立项时明确用地性质，要求乡镇政府出具书面认定意见，避免后期被认定为“非农建设”；与乡镇政府签订用地协议后，立即启动设施农用地备案程序，保留提交记录、沟通函件等证据；若遇行政机关现场检查，需当场提供项目立项文件、科技扶持批文、生产记录等，证明农业用途真实性；收到责令整改通知时，第一时间提交书面申辩并附证明材料，要求行政机关重新核查用地性质；在土地承包、备案申请阶段即引入律师团队，规避用地性质争议风险。
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