长护险下乡难，农村失能照护服务短板待补︱长护险扩围探路

长护险试点九年来形成的重要共识是建立覆盖全民的长期护理保障体系，可以预期，在不远的将来，我国1.2亿农村老人也能享受到社保“第六险”的福利。

与城镇相比，长护险向农村下沉受到了筹资难度和服务供给不足等因素影响，现行49城试点对城乡居民特别是农村居民明显覆盖不足，农村失能老人的照护服务“短板效应”日益明显，这既不利于实现社保制度的公平性，也不利于在更大范围内分散全社会的失能风险。

多位业内人士对第一财经表示，我国将建立全国统一的长护险制度，城镇职工和城乡居民统一制度、统一待遇保障范围等。针对农村照护服务严重短缺等问题，长护险落地之后也将通过政策鼓励嵌入式、连锁型的护理机构发展，增强服务可及性。

浙江财经大学教授戴卫东对第一财经表示，长护险是撬动银发经济的一个重要杠杆，两批长护险试点已经有效地促进了当地照护产业的发展，社会资本也开始试水长护服务行业。在政府购买机制作用下，以后我国也可能会产生像英国等国一样连锁化、品牌化的养老服务上市公司，通过设立多家本地化护理站点来弥补农村照护服务的不足。

农村老年失能照护问题凸显

“七普”数据显示，2020年农村60岁、65岁及以上老年人口为1.21亿、9033万，占比分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，农村老龄化形势较城市更加严峻。

快速的城镇化进程使农村常住人口的总量持续减少，农村老年人的总量增加，农村人口老龄化的程度加深。2020年农村中65岁及以上老人比2010年增加了35.5%，65岁及以上人口占农村总人口的比重比2010年高出7.6个百分点。

民政部还显示，我国老年人口中空巢老人占比已超过一半，在部分农村地区，空巢老年人比例甚至超过70%。农村高龄、独居、失能老年群体的照护难题日益凸显。

长护险作为保障失能老人福祉的重要制度安排，旨在通过社会共济机制，为失能老年人提供基本生活照料和与日常生活密切相关的医疗护理服务，减轻家庭照护压力，提升老年人福祉。我国于2016年启动了长护险试点，并于2020年扩大了试点城市范围。

现阶段的试点工作正处于“一城一策”的碎片化局面，各地的参保范围、给付方式或待遇水平均不相同，长护险试点的现有政策制度对城乡居民特别是农村居民明显覆盖不足，这与农村老龄化程度不相匹配。

北京师范大学中国公益研究院养老研究中心去年9月的一份研究显示，49个长护险国家试点城市中，有32个试点同时覆盖职工医保和居民医保。第一批35个试点城市中尚有覆盖范围仅为职工医保参保人群，第二批14个试点城市中只有5个实现了职工医保和居民医保全覆盖，其余地区试点初期仍以职工医保参保人员为保险覆盖人群。

戴卫东表示，据相关统计，除了49个国家试点之外，我国还有一些省级试点，加起来全国共有84个试点城市，除了青海、西藏、宁夏、海南4个省份没有试点以外，其他27个省份每个省份都有1个城市开展了长护试点，截至2025年2月，共有52个试点城市覆盖了城乡居民。

第一财经记者在试点地区了解到，长护险向农村扩面卡在两个问题上，一是长护险筹资主要还是靠医保基金划拨，由于居民基本医保基金划转能力相对较弱，许多地区没有开展居民长护险试点；二是受限于居住分散、交通不便、人口外流严重等条件，农村护理服务体系发展滞后，“买不到服务”“买不到优质服务”的情况较为普遍。

戴卫东认为，由于地方财政收入有限，公办养老机构数量较少，尤其是中西部农村留守、空巢老人难以享受到相应的养老服务，特别是失能老人的生活照料情况很差。再加上农村养老服务市场消费能力有限，投资收益率较低，所以营利性养老服务机构不愿意投资农村，而且专业化的养老服务人员更趋向在城市就业，农村养老服务的“短板效应”越来越明显。

引导社会资源提升农村长护服务可及性

受传统观念、居住分散、收入水平等多重因素影响，农村照护服务普遍存在供给成本高、付费意愿低、农民参与少的难题。为了丰富农村地区护理服务供给，试点地区进行了很多探索。比如江苏省医保局与卫健部门共同推进基层医疗机构提供长护服务转型试点，目前，全省已有128家基层医疗机构纳入了长护险定点。

以徐州新沂市棋盘镇卫生院为例，将一层住院病房改造为50张床位的长护专区开展“嵌入式”长护险业务，配备3名医生、7名护士，实现了医疗护理和生活照料无缝衔接，失能老人入住长护病区之后，长护险报销后自己负担不到2000元就能享受专业的生活照料和医疗护理，医院由此带来的年综合营收达两百余万元。

戴卫东表示，除了乡镇卫生院、村卫生室等基层机构之外，在统筹城乡的长护险制度体系推进过程中，要依托长护险基金支持，多渠道地加强农村基本医养康养服务体系建设，让服务资源下沉到村级服务点，来弥补农村养老服务的严重短缺。

长护服务机构的本地化是地方试点中探索出提高农村长期护理服务可及性的一条经验。江苏省南通市医疗保障研究会会长顾忠贤对第一财经表示，在农村每个乡镇定点3到5家照护服务机构，构建了居家网格化照护服务驿站体系，以乡镇为中心，通过就地招聘、就近服务、实景实训方式，有效提升服务效率、缩小服务半径、降低交通成本。

“长护服务的远距离配送不经济也不效率，由县一级出台政策，以乡为单位、以村为据点进行资源调配才是可行的。”戴卫东说，没有护理机构，长护险就是一个空壳，在农村长护服务的落地过程中，市场化的护理机构在此大有可为，有实力的养老公司抓住长护险全国落地提供的市场机遇，在农村布局小型的、本地化的护理站，有可能发展成为全国知名的品牌化连锁机构。

长护险政策的效能最终转化为实实在在的照护服务，需要大量优质的养老照护机构作为承接方，长护险资金大量购买、按期支付的优势，也正在引导社会资源向护理行业配置，吸引社会资本参与长护险行业。

第一财经了解到，江苏南通市实施长护险制度后，长护险基金有效激发服务供给方活力，定点服务机构从5家增加到380多家，定点服务类型从照护服务扩展到评估、社区护理站等八类，吸引社会资本投资超过30亿元，其中护理院新增40多家。

截至目前，我国长期护理保险制度覆盖1.8亿人，累计260余万失能参保人享受待遇，基金支出超800亿元。提供就业岗位约30万个，拉动相关产业社会资本投入约600亿元。