政府采购货物/服务项目投标报价低于成本价会导致投标被否吗？

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案情简介

2021年8月17日，上海市采购中心受上海市临床检验中心委托，于上海市政府采购网发布了“2021年医疗设备（四）项目”（以下简称“该项目”）招标公告，该项目共1个包件，采购内容为高通量基因组测序系统，预算金额145万元。同年10月9日，该项目发布中标结果公告，广州微远医疗器械有限公司（以下简称“微远公司”）以59万元的报价中标。

投标供应商上海东人生物技术有限公司（以下简称“东人公司”）对微远公司的中标价提出质疑，认为其远低于成本价，并提供了投标产品厂家报价单等证据材料。采购中心组织原评标委员会复审后，作出质疑不成立的答复。东人公司对此不服，向市财政局投诉，市财政局经调查，认定投诉事项缺乏事实依据，遂判定投诉不成立。东人公司对市财政局的决定不服，将其诉至一审法院，请求法院撤销该决定，并责令市财政局重新作出处理。

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法院审理

一审法院经审理查明，原评标委员会在处理质疑及投诉中，均认定微远公司的报价属于合理价格，未发现其存在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定的有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形，因此维持原评标结果不变。东人公司试图以其他政府采购项目中的报价及中标情况来证明微远公司的中标价低于成本价，一审法院认为该证据关联性不足，不予采信。

在法律适用方面，东人公司主张应参照适用《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》，但一审法院指出，涉案项目属于本市市级政府采购项目，根据《政府采购法》第二条之规定，政府采购项目应当适用《政府采购法》。综上，东人公司的诉讼请求和主张缺乏事实根据和法律依据，市财政局根据评标委员会评审报告和情况说明依法作出的决定，事实认定清楚、证据充分、法律适用正确。一审法院据此驳回东人公司的诉讼请求。二审法院经审理，认为评标委员会独立行使评审权，对投标价格的合理性作出认定并承担法律责任，最终维持一审判决。

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律师评析

法院在本案中明确，涉案项目属于政府采购货物类项目，应适用政府采购相关法律法规而非《招标投标法》及其实施条例。根据《政府采购法》第四条规定，在政府采购中，《招标投标法》及其实施条例关于“不得低于成本的报价”的规定，仅适用于工程建设项目（即工程以及与工程建设有关的货物、服务），不适用于纯货物采购。这种法律适用上的差异，直接决定了低价投标合法性的评价标准。

我国现行的政府采购法律法规中，并未设定“低于成本价应否决投标”的条款，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87 号令）第六十条构建了双重审查机制，一是横向比价，判断投标报价是否明显低于其他投标人的有效报价，二是评估履约风险，考虑该价格是否会影响产品质量或诚信履约。

在此机制下，投标报价低于投标人的成本价，既不是评标委员会启动报价合理性审查的前提要件，也不会直接导致该投标无效。财政部也曾明确指出，政府采购项目中，评标委员会只需关注投标人报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，无须进行低于成本价的认定，这一答复明确了在货物/服务类项目评标中，重点在于横向比较，而非深究每个投标人的成本底线。

例如，在中华人民共和国财政部政府采购信息公告（第一千六百三十一号）所涉及的南京理工大学教学管理与服务信息系统升级项目（项目编号：ZZ0205-X21HZ0039）中，项目预算260万元，正方软件股份有限公司以50万元中标，湖南强智科技发展有限公司投诉其低于成本价中标，财政部经审查认定该投诉缺乏事实依据，投诉事项不成立，再次印证了政府采购投标报价是否低于成本并非判定投标有效与否的依据。

需要注意的是，87号第六十条赋予了评标委员会的较大职权，使其能够结合行业、项目特性和市场行情，全面综合判断投标报价是否异常。若评标委员会认为投标供应商的低价报价可能影响其服务履约能力，可要求该供应商提供关于成本分析的说明，若经评审认为不合理，则可将其投标作无效处理。但该条款属于原则性规定，并未对“明显低于”的具体标准予以明确规定。

在编制招标文件时，应当避免设定类似“投标报价低于其他投标人报价的XX比例，视为无效报价、投标文件亦作无效投标处理”条款，这类条款实际上是在变相设置最低限价，与87 号令中的相关规定相悖。以财政部政府采购信息公告（第五百三十七号）所涉案例来说，投诉人针对招标文件“投标人投标报价低于其他通过符合性审查投标人平均报价的20%，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会将其作为无效投标处理”的规定提出投诉。

财政部经审查认定，该规定虽未限制供应商的投标权与中标权，也未限制评审委员会认定无效投标的权利，但以平均报价为基础进行核算容易导致供应商串通报价，从而规避《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定，因此投诉事项成立。不过，从该项目的投标情况及评标过程看，此规定未对本项目产生实质性影响，最终责令采购人、代理机构在今后编制招标文件时修改相关条款。

近期，促进政府采购公平竞争，持续优化政府采购营商环境，推进优质优价采购，财政部办公厅发布《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，以下简称《通知》），从2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、广东、海南6个试点地区正式施行，《通知》确立了异常低价的判定规则，包括投标供应商不合理报价低于平均价50%、次低报价50%和采购项目最高限价45%三种情形，为试点地区政府采购项目中异常低价问题的处理提供了更明确的依据。

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律师建议

（一）采购人编制招标文件建议：

避免设定最低限价或变相限制最低限价：依据87号令第十二条，采购人在编制招标文件时设定最高限价（一般不得超过采购预算），如果设定最低限价条款，或者变相设置最低限价的条款比如“报价低于项目预算60%得0分”这类条款，均属于违规行为，可能会影响政府采购的公平竞争环境。

（二）避免使用“平均价比例”触发无效投标条款：如财政部第五百三十七号公告所示，“报价低于平均价20%作无效标”此类条款，因容易诱发串标围标风险，已被认定违法，采购人在编制招标文件时，应充分吸取此类案例的教训，避免设置类似条款，以维护政府采购市场的正常秩序。

（三）政府采购项目投标企业投标报价建议

1.重视招标文件要求，合理报价

（1）仔细研读条款，提前规划：投标企业在参与政府采购项目投标前，应认真仔细地研读招标文件中有关“低价处理”的条款，充分了解评标规则和可能面临的风险，提前制定应对策略，确保投标报价符合招标文件要求 。

（2）合理定价，留存凭证：投标企业应基于充分的市场调研，并结合企业成本（包含合理利润）进行定价，避免盲目追求低价而参与恶性竞争。同时，企业应妥善留存采购合同、发票、人工费用清单等原始凭证，构建完整的成本证明“证据链”，以便在必要时能够证明自身报价的合理性 。

（3）谨慎报价，优化技术说明：投标企业要充分警惕低价报价带来的风险，避免因报价过低被评标委员会认定为“不正当竞争”或“无法履约”，进而导致投标被废。在编制投标文件时，企业应详细阐述通过技术创新、流程优化等方式降低成本的措施。例如，可说明采用节能设备降低运维成本、凭借与供应商长期合作形成的批量采购优势降低成本、运用自主研发的专利技术减少生产工序等，以此增强评标委员会对其报价合理性和履约能力的认可 。

2.投标前若涉及低价，制作《报价合理性说明》，快速响应评标委员会询问

（1）准备模板材料：投标企业如涉及低价，应提前拟定《报价合理性说明》模板，内容应包括及时提供清晰的成本分析报告（如供应商合作协议、人工成本明细表）、技术优势说明（如批量采购折扣函、运维成本优化方案）、同类项目履约记录（如同类项目验收报告、银行资信证明），并作出明确的履约承诺。通过提前准备这些材料，能够在评标委员会对报价合理性提出询问时，迅速、准确地作出回应。

（2）及时接评标委员会的询问：在开标过程中，若投标企业采用了低价投标策略，很可能会引发评标委员会对其报价合理性的询问。因此，投标企业参与开标时，应安排专人全程跟踪开标过程，确保能够及时接收招标电子系统中评标委员会发来的询问信息，避免因遗漏询问而导致无法及时作出解释，影响投标结果。

（3）提供证明材料：当收到评标委员会关于报价合理性说明的询问后，投标企业需在限定的期限内，提交已准备好并签字盖章的《报价合理性说明》材料，以便于评标委员会综合判断投标企业的履约能力。通过及时、准确地提供相关材料，投标企业能够更好地向评标委员会展示其报价的合理性和自身的履约实力，降低因低价投标而导致投标被否决的风险。

通过采取上述措施，投标企业既能在政府采购项目投标中维持一定的价格竞争力，又可有效规避因“异常低价”而被否决投标的风险，实现合规经营与商业利益的平衡 。

引用案例：上海东人生物技术有限公司与上海市财政局投诉处理决定二审行政判决书上海市第三中级人民法院，（2023）沪03行终24号2023年04月11日

附相关规定

1、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

2、《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》

试点地区采购人应当在采购文件中明确异常低价投标（响应）审查的有关内容，主要包括：

政府采购评审中出现下列情形之一的，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序：（一）投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%的，即投标（响应）报价<全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值×50%；（二）投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50%的，即投标（响应）报价<通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价×50%；（三）投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%的，即投标（响应）报价<采购项目最高限价×45%；（四）其他评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形。

评审委员会启动异常低价投标（响应）审查后，应当要求相关供应商在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料，对投标（响应）价格作出解释。书面说明、证明材料主要是项目具体成本测算等与报价合理性相关的说明、材料。

评审委员会应当结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。如果投标（响应）供应商不提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，应当将其作为无效投标（响应）处理。审查相关情况应当在评审报告中记录。