【聚焦】《医疗保障法（草案）》将提请审议，哪些难点问题待回应？

医疗保障领域立法迎来新进展，酝酿已久的医疗保障法草案将提请全国人大常委会审议。

4月27日召开的国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国医疗保障法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。会议指出，要以此次立法为契机，进一步完善我国医疗保障政策体系，有效保护参保人合法权益，打牢人民群众病有所医的制度基础。要加强医保基金监管，健全监督检查机制，严厉打击虚假诊疗、虚假购药等欺诈骗保行为。要加强普法宣传教育，提升医疗机构、医务人员和群众守法意识，规范就医秩序和医疗行为。

党的十八大以来，我国医疗保障制度日益健全，建立起全世界规模最大的医疗保障网，群众就医用药负担持续大幅减轻，全民健康水平显著提升。与此同时，医疗保障事业高质量发展进程中不平衡不充分的矛盾也浮现出来，其中立法缺失问题较为突出，进而产生了三重困扰。

第一重困扰是高位阶立法缺失带来医疗保障工作协同难。当前，我国有关医疗保障的法律规范主要散见于社会保险法、基本医疗卫生与健康促进法、残疾人保障法、老年人权益保障法、传染病防治法等法律，导致相关各方的权责界限模糊、推进工作缺乏清晰的上位法依据。比如，让每一分钱都用于增进人民健康福祉，需要加强医保基金监管工作。尽管多年来多部门扎实开展医保基金违法违规问题整治工作，取得了显著成效，但这项工作因缺乏上位法支撑，面临行政法规威慑力不足、行刑衔接断层削弱打击效力、飞行检查等新型监管手段未获上位法授权等现实难题，亟须通过制定医疗保障法明确法律授权、统一执法标准、强化协同机制。

第二重困扰是现有法律条款滞后于医疗保障实践。我国的医疗保障事业已从单纯发挥减轻看病就医费用负担功能，向衔接养老、育幼、扶弱、新药应用等领域工作迈进。相关工作涉及常态化制度化开展医药集中带量采购、系统谋划长期护理保险制度建设、深化药品和医疗服务价格改革、完善生育支持政策体系、优化医保公共服务等多个领域，需要医疗、医保、医药协同发展和治理，以及市场主体、社会力量等多方协调与平衡利益，并通过专门立法维持工作稳定性和连续性，合理确定各方的权利和义务，更好地回应民生关切、维护社会公平。

第三重困扰是构建公平可持续的医疗保障体系呼唤诸多“制度的答案”。我国的医疗保障事业起步较晚，需在发展中不断解题；现行医疗保障制度缺乏统一立法规范，城镇职工医保、城乡居民医保、大病保险等制度存在地域性差异；参保人履行缴费义务后，在个人账户使用规则、异地就医报销范围等方面缺少法定保障和约束，易造成认知误区和灰色地带；积极应对人口老龄化、妥善解决失能人员长期护理保障、灵活就业人员参保激励等工作，都亟须通过医疗保障法明确筹资责任，构建与人口结构、经济发展相适应的可持续筹资体系。

2021年，国家医保局曾公布医疗保障法征求意见稿。彼时，业界针对立法定位、如何回应灵活就业人员参保等问题曾展开激烈讨论。四年过去了，这部法律的立法进程进入新阶段。

中国政法大学民商经济法学院教授娄宇分析称，伴随我国医疗保障制度基本定型，一张覆盖全民的健康安全网已经构建起来。但与此同时，法治层面的规范化运行仍然存在较大提升空间，首先就是立法缺失，尤其是高位阶立法缺失。

在2019年和2020年连续两年的全国两会上，中国社会保障学会会长郑功成都曾提出医疗保障立法的建议。在接受媒体采访时，他曾表示，我国现行医疗保障制度缺乏应有的法律规范，当前主要依据只有2010年《中华人民共和国社会保险法》中对职工基本医疗保险的规制，无法涵盖医疗保障体系。

“医疗保障领域法律制度体系呈现‘九龙治水’的状况，涉及的法律法规分散在不同的部门法中，碎片化、分散化严重，急需制定一部能够从整体上推进医疗保障事业发展且具有纲领性地位的法律。”娄宇说。

与此同时，医保领域的立法工作也已推开。国家医疗保障局2019年法治政府建设年度报告显示，未来五年立法工作规划已研究制定，确立了“1部法律+3项法规+3个规章”的目标。之后，医疗保障法被列入全国人大常委会2021年度立法工作计划中的“预备审议项目”。

2021年6月，国家医疗保障局发布医疗保障法征求意见稿（下称“征求意见稿”），并向社会公开征求意见。征求意见稿共8章70条，包括总则、筹资和待遇、基金管理、医药服务、公共管理服务、监督管理、法律责任等，吸纳了国家医保局组建后推出的集中带量采购、基金监管等各项改革的经验。

彼时，征求意见稿的公开为医疗保障单独立法绘制了一幅初步的蓝图。针对征求意见稿中的内容细节，各界曾展开激烈讨论。有声音指出，征求意见稿更多强调责任，对法律关系的表述不够具体；有人则认为，征求意见稿对基本医保个人账户的法律性质以及未来的改革走向采取了回避态度；而对于征求意见稿中未明确的“强制参保”“平台灵活就业为代表的新业态从业人员参保制度”等内容，各方也表达了不同的意见。

形成的基本共识是，此次立法的一个核心，是将历经二十多年探索的我国基本医疗保险制度在法治化的轨道上实现制度成熟和定型。

在2022年与2023年全国人大常委会年度立法工作计划中，医疗保障法继续被列入“预备审议项目”，同时在2023年，医疗保障法被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。不过，在2024年全国人大常委会年度立法工作计划中，医疗保障法并未出现。

不少业界人士认为，医疗保障法涉及的参保利益主体和部门众多，需求多样而且复杂，该法的制定出台确有一定难度。

娄宇告诉作者，大家对于一些结构性制度是否需要进一步优化和改革，还很难达成一致的意见。“比如，医保个人账户的法律性质如何界定、灵活就业人员如何参保等问题，涉及广大参保人的切身利益，同时牵扯的利益相关方较多，各方意见很难统一。特别是灵活就业人员参保问题，今年年初开始，各地陆续取消灵活就业人员基本医保参保的户籍限制，法律在这方面应如何规定，还有待于评估政策方案的效果。”

此外，近几年来，我国在医保基金监管上力度加强，手段不断丰富，如何将相关政策制度写进法律中，也是值得关注的。娄宇认为，在此前的征求意见稿中，第三章对医疗保障基金监管的相关问题进行了专章规定，在第六章监督管理中也有医疗保障基金运行监管相关的条款，整体逻辑、各条款仍需要进一步统筹安排。

此次国务院常务会议讨论并原则通过医疗保障法草案，决定将草案提请全国人大常委会审议。在娄宇看来，这说明前述不少争议问题逐步形成共识，立法方案基本成熟，可以进入立法机关审议的层面。

尽管草案具体内容尚未公开，但据娄宇了解，从2021年征求意见稿公布后，国家医保局也陆续形成了不同版本的修改稿。“随着浙江、江苏、上海颁布地方的医疗保障条例，我们也能从中看到最终医疗保障法的基本雏形。”

信息来源：第一财经

信息采集：卫健君

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