沈建光：俄罗斯加密货币的政策演变与发展前景

沈建光　朱太辉（沈建光系京东集团首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事）

导 语

加密货币基于分布式账本技术发行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤销等特征，近年来成为了一些国家规避金融制裁的重要手段，也为各国加密资产发展提供了新的分析视角。

2022年爆发的俄乌冲突和随之而来的美欧制裁，推动了俄罗斯加密货币政策从“严格监管向金融交易，再向跨境支付和挖矿合法化”的转变，带动俄罗斯加密货币交易重新恢复快速增长。目前俄罗斯的加密货币持有率为6.06%，低于全球整体水平（6.9%），未来还有较大的市场发展空间。

但未来俄罗斯加密货币市场的发展速度，以及能否帮助俄罗斯突破美欧制裁，将直接取决于以下三方面因素的影响：俄罗斯的监管政策能否进一步放开、美欧制裁能否有效向加密货币领域延伸、俄罗斯否能有效防范国内资本通过加密交易外流，在大形势上还要看美国能否主导全球稳定币和加密货币市场发展、稳定币与加密货币交易如何落实反洗钱反恐怖融资监管

沈建光、朱太辉

《国际金融》2025年第4期

加密货币基于分布式账本技术发行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤销等特征，近年来成为了一些国家规避美欧金融制裁的重要手段。在特朗普重新担任美国总统以来，美俄频繁互动，双边关系有所改善，但美欧对俄的制裁并没有减少。2025年2月，欧盟理事会批准对俄罗斯的第16轮制裁措施，特朗普决定将对俄罗斯的一系列制裁措施延长一年，4月初美国国会两党参议员共同提出一项针对俄罗斯的制裁草案，计划对购买俄罗斯能源的国家征收500%的“二级关税”。

其中，美欧还进一步加大了针对俄罗斯加密货币服务的制裁，欧盟第16轮制裁措施首次将加密货币交易所列入制裁目标，涵盖了加密货币交易所；2025年3月美国司法部联合德国、芬兰等国执法机构查封了俄罗斯加密货币交易所Garantex的网站域名并冻结其资产。与此相对的是，近期俄罗斯财政部与央行在已经允许利用加密货币进行跨境贸易支付的基础上，开始讨论在俄罗斯国内利用加密货币进行交易支付的政策。

这些变化引发了各国政策当局与加密货币市场的广泛关注。俄罗斯的加密货币市场发展究竟将如何演变，加密货币是否会成为规避金融制裁的有效手段？为回答好这一问题，需要全面分析这些年俄罗斯的加密货币政策演变、加密货币交易对跨境贸易的支撑作用，及其加密货币市场发展还会受到哪些因素的影响。

一、俄乌冲突前：将加密货币认定为金融资产，实行严格监管

（一）俄乌冲突前监管政策仅认可加密货币的财产属性

2017 年之前对加密货币实施严格管控。起初俄罗斯中央银行对加密货币（虚拟货币）的态度非常谨慎，认为加密货币价格波动大、金融风险高，且担心其被用于洗钱和恐怖融资等非法活动。2017年5月，俄罗斯中央银行对外表示：“由于虚拟货币已在市场释放并且因其没有黄金储备、数量未受到控制，应当对虚拟货币加强监管”。

2018年财政部和央行在政策方向上出现分歧。俄罗斯财政部主导制定了“数字金融资产法”初稿，旨在明确对数字资产（加密货币）和首次代币发行（ICO）等的监管要求，规范数字金融资产创建、发行、存储及流通过程中的行为和义务。但俄罗斯中央银行对此的政策取向与财政部并不一致，财政部主张对加密货币实施较为宽松的监管，而中央银行倾向于严格控制，甚至禁止加密货币发行交易。

2020年开始认可数字资产的财产属性。2020 年7月，俄罗斯通过《关于数字金融资产、数字货币和对俄罗斯联邦某些立法法案的修改》（即《数字金融资产法》，2021年1月生效实施），明确承认数字金融资产为财产，实现了俄罗斯加密货币交易的合法化。尽管如此，俄罗斯中央银行对数字资产交易的态度并不积极。2021年12月，俄罗斯中央银行在其报告中明确提出，禁止共同基金投资加密货币，警告与加密货币有关的风险，甚至提议全面禁止加密货币的挖矿和交易。

（二）《数字金融资产法》设定了加密货币的投资交易规则

一是明确了数字金融资产的特征属性。该法案明确提出，加密货币（数字金融资产）是基于分布式账本技术发行、记录和流动的数字权利，包括货币债权、发行的证券权利、非公开股份公司的权益、要求转让发行证券的权利。同时，该法案允许将数字金融资产作为投资工具，2024年的法案修订进一步允许将加密货币作为交换手段，用于货物转让、工程、服务、信息和知识成果等的转让，但禁止用作商品和服务的支付手段或其他还款手段。

二是明确加密资产的发行规则。在牌照方面，发行方需是俄罗斯的法人实体，要向俄罗斯中央银行提交申请并获得批准，同时交易主体要符合联邦法律中“证券市场”及“组织交易”的监管规定。在信息披露方面，发行方需发布白皮书，详细说明代币的技术架构、用途、发行总量、潜在风险等，并公开报价。在智能合约使用方面，允许使用智能合约完成数字金融资产的发行和分发，但智能合约的内容需符合法律规定。

三是明确加密货币的交易规则。该法案要求，数字金融资产不能用作支付工具，以防止其冲击卢布和法定货币体系；数字金融资产买卖交易需通过数字金融资产交换运营商进行，以保证交易的透明度和安全性；加密货币交易所和钱包服务提供商需要在俄罗斯中央银行等进行注册，也可以是信贷机构；部分高风险的数字金融资产，仅限于具有专业知识和经验的合格投资者购买。此外，未经批准的跨境数字资产交易将受到限制，以防范资本外流和洗钱行为。

四是明确数字金融资产的监管机构。根据该法案，俄罗斯中央银行作为主要的行业监管机构，负责监管在俄罗斯的加密货币（数字金融资产）发行活动，以及对加密货币交换运营商等的注册准入管理。

（三）俄罗斯央行禁止加密货币在国内支付流通

2022年1月，俄罗斯中央银行发布咨询文件《加密货币：趋势、风险与监管》，认为加密货币具有四大风险：加密货币价格高度波动，交易涉及大量欺诈行为；加密化如同美元化，影响货币政策主权；加密货币发展会导致金融脱媒，从而影响金融体系服务实体经济的能力；加密货币在非法活动中被广泛使用，对反洗钱和反恐融资体系构成挑战（Bank of Russia，2022）。

对此，俄罗斯中央银行提出了“三禁止”建议：禁止俄罗斯法人和居民将加密货币作为商品、服务的支付手段；禁止在俄罗斯联邦组织发行和组织流通加密货币；禁止金融机构投资于加密货币及相关金融工具，以及使用俄罗斯金融中介和俄罗斯金融基础设施进行加密货币交易。

这表明，尽管《数字金融资产法》允许加密货币可以作为金融工具，通过在俄罗斯注册的加密货币交易所和钱包服务提供商（包括信贷机构）进行交易流通（即充当价值储藏手段），但不能用于国内的商品服务支付（即不能充当支付手段），且此时俄罗斯中央银行在监管实践过程中还会从严监管（如不授权信贷机构开展加密货币服务、不允许加密货币挖矿发行等）。

二、俄乌冲突后：为摆脱欧美制裁，支持加密货币用于跨境支付

（一）美欧制裁推动俄罗斯加密货币政策转向

俄乌冲突爆发后，美欧冻结了俄罗斯央行3000亿美元左右的外汇储备，将俄罗斯排除在全球银行间支付系统SWIFT之外，并将制裁措施逐步扩展到能源、金融和国防等关键行业，极大限制了俄罗斯企业、个人和银行进入国际资本市场的能力。受此影响，在俄罗斯总统普京的推动下，俄罗斯中央银行、财政部等部门态度有所统一，2022年之后加密货币监管政策加速转变。

2022年俄罗斯加密货币政策开始转向。2022年2月，俄罗斯修订“关于数字货币（加密货币）”法案，提出通过考试确定合格投资者，合格投资者每年最多可购买7000美元的加密货币，而不合格投资者限购600美元，同时要求数字货币（加密货币）运营平台满足一定的资本要求，如交易所至少保留3000万卢布的资本，数字交易平台或组织拍卖平台至少保留1亿卢布的资本。

2024年俄罗斯允许加密货币用于跨境支付。进入2024年后，随着美欧二级制裁的增加，俄罗斯进口商品的支付变得更加困难，付款延迟问题导致俄罗斯进口增速从2023年下半年开始持续下降，特别是2024年一、二季度连续大幅负增长。为此，俄罗斯围绕数字卢布（CBDC）的国际化推广、挖矿合法化、交易所合规监管以及区块链技术应用等，积极推进相关政策法案制定。2024年7月，俄罗斯国家杜马正式通过“数字货币（加密货币）跨境支付法案”和“加密挖矿合法化法案”。

在2024年9月起加密货币在俄罗斯跨境贸易支付中的使用合法化后，俄罗斯公司可以更加便利地使用比特币和其他数字货币进行跨境支付（通常是使用比特币、以太坊和稳定币直接结算，或将其他国家的货币通过加密货币和稳定币兑换成俄罗斯卢布），预计2024年7月-2025年6月俄罗斯流入的加密货币将高于前12个月收到的1824.4亿美元。与此相应，俄罗斯的进口规模从2024年三季度开始重新恢复正增长（见图1）。

图1：俄罗斯商品贸易进口规模及增速变化

数据来源：Wind

（二）允许加密货币在实验性框架下用于跨境支付

俄罗斯允许使用加密货币进行跨境支付。“数字货币跨境支付法案”的核心内容是允许在实验性法律制度框架内使用数字货币（加密货币）进行跨境结算和外汇交易，从2024年9月起开始生效，主要包括三个方面：使用数字货币进行外贸结算、以数字货币进行外汇交易、以及创建一个基于“国家支付系统”的数字货币交易平台。受政策调整影响，俄罗斯的加密货币交易规模增加。根据Chainalysis的数据，2024年受美欧等制裁的司法区和实体收到了158亿美元的加密货币，占所有非法加密交易的约39%，其中主要是来自俄罗斯。

但对加密货币的使用范围比较审慎。此次的“数字货币跨境支付法案”仍然禁止在俄罗斯境内使用数字货币（加密货币）进行货物和服务的支付，相对于中国香港、日本等的加密货币使用限制更加严格。2022年，中国香港修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》，明确加密货币/虚拟资产（Virtual Asset）可以作为公众接受的交易媒介，用于货品或服务付款、清偿债务、投资、提供权利等目的。2022年6月，日本新修订的《资金结算法》明确提出，加密货币可以“在购买、租借物品或者接受服务的情况下，可以向不特定的人使用”。

同时限定稳定币不能用于国内支付。为了防范和应对私人稳定币带来的金融风险冲击、卢布替代风险、非法交易风险的考虑，俄罗斯同样要求稳定币不能用于国内支付。2024年7月俄罗斯中央银行发布分析报告《稳定币：使用与监管的经验》，其中明确提出：“无论是考虑单独的监管还是一般的监管，都必须考虑到，稳定币并不具备国家货币作为通用支付手段的特性，因此在俄罗斯居民之间使用稳定币作为支付手段是不可接受的。在俄罗斯，唯一的支付手段是国家货币——俄罗斯卢布”（俄罗斯银行，2024）。

（三）将俄罗斯境内的加密货币挖矿活动合法化

俄罗斯“加密挖矿合法化法案”从2024年11 月开始实施，将俄罗斯境内的加密货币挖矿活动正式纳入法律框架，在政府的监管下合规运营。其中的重点是：在俄罗斯数字发展部注册的法人和个体工商户可以合法开展数字货币挖矿（包括参与挖矿池），而未注册的实体只能在不超过能耗限制的情况下进行操作；但在俄罗斯的特定地区（主要是电力紧张的地区）禁止加密货币挖矿活动。

2025年2月，俄罗斯能源部提出，计划建立一个全面的加密货币挖矿设备注册系统，要求所有矿工使用注册的硬件，从而更有效地监控国内挖矿活动和在各个地区的开展情况。同月，俄罗斯国务院能源委员会对外宣布，计划为加密货币挖矿活动建立专用发电站，且不接入公共电网，以解决俄罗斯部分地区挖矿用电的"失控"状态。

（四）积极推动本国加密货币交易所发展

2024年8 月开始，俄罗斯政府积极推进在莫斯科和圣彼得堡设立两大加密货币交易所，以推动加密货币在国际贸易中的应用。此举也是在欧美制裁背景下，提供一种可行的跨境支付解决方案，为俄罗斯的国际贸易伙伴提供可靠的交易平台，为俄罗斯的外贸企业提供更加灵活和多样化的支付选项，帮助俄罗斯企业、个人继续与国际市场开展贸易活动。

有一种观点认为，俄罗斯推出两个加密货币交易所的另外一个目的是推动BRICS稳定币（一种与人民币或金砖国家货币挂钩的稳定币）在跨境支付中的使用，从而降低交易成本和对美元的依赖，加强“金砖五国”之间的经济联系（艾盈，2024）。但这一观点缺乏中国的政策支持，中国目前认定加密货币（虚拟货币）不具有与法定货币等同的法律地位、虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动、境外虚拟货币交易所通过互联网向境内居民提供服务同样属于非法金融活动。

三、未来展望：政策带动快速发展，但仍存在三大不确定因素

政策转变带动俄罗斯加密货币交易恢复增长。随着2022年之后，俄罗斯逐步明确投资者购买持有的加密货币规模，支持利用加密货币进行跨境贸易结算，俄罗斯的加密货币交易恢复了快速增长态势。根据Chainalysis的统计，在2023年7月—2024年6月期间，俄罗斯流入的加密货币达到了1824.4亿美元，上涨超过200亿美元；俄罗斯在全球加密货币采用指数中的排名上升至第7位，较2023年上升6位（见图2）。

图2：2024年全球加密货币采用指数前10名的国家

资料来源：Chainalysis（2024）

俄罗斯的加密货币市场还有较大的发展空间。根据Triple A（2024）的统计数据，截至2023年，俄罗斯的加密货币持有者为875万人，渗透率（持有者占总人口的比重）为6.06%，低于全球加密货币总体渗透率6.9%。当前全球加密货币市场在快速发展，2024年全球加密货币持有者增长了34%，加密货币市值规模增长到3.27万亿美元，涨幅接近100%。同时，俄罗斯在俄乌冲突之前本来就是加密货币交易的活跃地区，且是全球第二大加密货币挖矿国家，仅次于美国。这些因素表明，俄罗斯加密货币市场未来还有很大的发展空间。

但在未来几年，俄罗斯加密货币市场的具体发展速度，还取决于以下三重不确定因素的影响：

第一重不确定因素：俄罗斯财政部与中央银行的政策分歧能否解决

加密货币目前在加快与传统金融体系的融合，特别是稳定币在跨境支付中的应用快速拓展（详见“稳定币发展十年：趋势、应用与前景”）。目前俄罗斯财政部主张在俄罗斯境内规范使用加密货币进行支付结算，但俄罗斯中央银行担心加密货币会冲击卢布在俄罗斯国内的货币主导地位，不愿放开加密货币在俄罗斯国内支付中的应用，也反对将USDT 和USDC 等稳定币用作俄罗斯国内的支付手段。这也是很多大国货币当局对加密货币担忧的普遍性问题。但在俄罗斯同步推进央行数字货币（数字卢布）的情况下，未来是否允许在俄罗斯发行使用卢布稳定币进行支付结算，也还不确定。

2025年3月5日，俄罗斯财政部向外披露，俄罗斯财政部与中央银行讨论在实验性法律框架内启动俄罗斯国内的加密货币交易，交易参与者将属于“超级合格”投资者类别，认定标准仍在制定中。尽管这个政策仍处于财政部、央行和市场参与者之间的讨论阶段，但在美欧制裁不断拓展的情况下，俄罗斯财政部与中央银行在加密货币境内交易使用问题上达成共识的可能性提高。

第二重不确定因素：美欧对加密货币交易服务机构的制裁是否有效

在俄乌冲突爆发后，美国、欧盟、英国、日本、韩国等也限制和禁止对俄罗斯公民及俄罗斯IP进行加密货币交易服务的行为，币安、FTX、Coinbase等全球主要加密货币交易所根据美欧的制裁要求屏蔽了俄罗斯的交易账户和地址。2023年9月，币安将俄罗斯业务全部出售给交易所 CommEX。近期，美欧也在加大对俄罗斯加密货币交易的直接制裁力度。2025年2月，欧盟理事会批准对俄罗斯的第16轮制裁措施，首次将加密货币交易所列入制裁目标，且明确要求制裁服务俄罗斯的加密货币交易所Garantex，3月美国司法部联合德国、芬兰等国执法机构以洗钱名义查封了Garantex的网站域名并冻结其资产。受此影响，稳定币发行商 Tether冻结了该交易所约2800万美元的USDT资金，其他一些加密货币交易所也宣布退出俄罗斯市场。但Garantex在被查封后，也在寻求规避制裁的解决方案，近期将其流动性和客户存款转移到在俄罗斯新成立的交易平台Grinex。

美欧制裁影响的主要是对用户实施了客户身份验证程序（KYC）的交易所，而无KYC的交易所不断增加，在一定程度上弱化了美欧制裁的影响（见图3）。但无KYC的交易所在协助俄罗斯规避美欧加密货币交易制裁的同时，也会助长洗钱和非法加密交易活动。此外，俄罗斯除了在莫斯科和圣彼得堡设立加密货币交易所之外，也在支持相关加密货币交易所的发展。例如，目前设立在俄罗斯的加密货币交易平台Bitbanker，在俄罗斯、阿联酋、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚等设立了办公室，为企业和个人开展加密货币的购买、交换、存储、投资和支付服务。

图3：无KYC的俄语交易所数量及接受的资金规模

资料来源：Chainalysis（2025）

第三重不确定因素：能否防范资本借助加密货币交易外流的问题

加密货币交易的开放性和全球性，有助于俄罗斯缓解美欧实施的金融制裁，但同时也需要俄罗斯防范背后的非法金融活动和境内资本外流问题。从近年来伊朗的经验来看，加密货币为跨境贸易提供了新的支付渠道，但地缘政治不稳定加上伊朗本国货币里亚尔（IRR）大幅贬值和频繁波动，导致伊朗资本外流问题高发。2024年，伊朗的资金外流增长到了41.8亿美元，同比增幅高达70%左右。为此，在2024年12月，伊朗暂停了伊朗加密货币交易所的提款服务（见图4）。

图4：2023-2024年伊朗资本外流规模变化

资料来源：Chainalysis（2025）

从监管和实践来看，俄罗斯可能从两方面入手来防范资本通过加密货币交易外流。一方面，在监管上严格实行加密货币交易的牌照监管和全球金融行动特别工作组（FATF）提出的“旅行规则”，在技术上防范洗钱风险和资本外流风险；另一方面，在经济上积极促进国内经济的平稳发展和本国货币的币值稳定，在根本上弱化资本外流的基础。

四、结论与启示

加密货币的去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤销特征，近年来成为了一些国家规避美欧金融制裁的重要手段，也为各国加密资产发展提供了新的分析视角。2022年爆发的俄乌冲突和随之加大的美欧制裁，推动了俄罗斯加密货币政策从“严格监管向金融交易，再向跨境支付和挖矿合法化”的转变。这一政策转变推动俄罗斯的加密货币交易重新恢复快速增长，其在2024年全球“加密货币采用指数”中的排名也上升到了第7位，并成为缓解美欧金融制裁的重要抓手。

俄罗斯目前的加密货币持有率为6.06%，低于全球整体水平（6.9%），未来还有较大的市场发展空间。但接下来俄罗斯加密货币市场的发展速度，以及能否帮助俄罗斯突破美欧制裁，将取决于三方面因素的综合影响：俄罗斯的监管政策能否进一步放开、美欧制裁能否有效向加密货币交易延伸、俄罗斯否能有效防范国内资本通过加密交易外流。目前这三方面因素的发展都还在初期阶段，后续形势演变还有待持续观察。

当前世界主要国家正在积极制定规范加密货币创新发展的监管法规，旨在推动加密货币趋利避害和改善金融服务的质效，加密货币发展正在迎来更加确定的政策环境。继欧盟、阿联酋、新加坡、俄罗斯、中国香港等国家/地区之后，特朗普上台后将美国的加密货币政策主线转为“支持创新发展”，在加快制定稳定币和加密货币监管的同时，积极建立“战略比特币储备和数字资产储备库”（详见前文“美国加密货币监管政策转向与影响”）。作为全球加密市场规模最大的国家，美国的政策调整产生了极大的带动效应，2025年以来英国、澳大利亚、韩国、日本、印度、土耳其、阿根廷、巴拿马、开曼群岛等国家纷纷宣布了加密货币监管的立法/修法计划。

稳定币与加密货币是去中心化的，具有天然的全球化属性。在全球各个主要国家纷纷通过监管立法认可加密货币的合法性、推动加密货币合规发展的大趋势下，俄罗斯等国家能否利用加密货币规避美欧金融制裁、缓解美国金融强权的影响，除了上述三方面因素的影响外，还取决于两个重要因素：一个是美国是否会主导全球稳定币与加密货币市场的发展，另一个则是稳定币与加密货币交易的反洗钱反恐怖融资监管如何落地实施。

在此形势下，我国不仅需要关注俄罗斯利用加密货币规避美欧金融制裁的模式及其效果，更重要的是全球稳定币与加密货币发展趋势、各主要国家监管政策走向会对全球货币体系、金融格局带来什么样的影响。接下来，建议我国政策层密切跟踪把握俄罗斯利用加密货币规避金融制裁的进展成效、全球加密货币市场的发展变化、各个国家加密货币监管的政策演变，在全面分析稳定币与加密货币潜在风险和挑战的同时，深入评估人民币稳定币与数字人民币、数字货币桥对于推进人民币国际化战略的协同效应，及时调整我国的稳定币与加密货币管理政策。